慈善重建

從“郭美美事件”到“宋基會丑聞”，由于其自身制度缺陷，在民間慈善舉步維艱之際，中國官辦公益組織又屢遭質疑，慈善事業被推入前所未有的“冰點”。

7月15日，民政部在公開征求社會公眾意見的基礎上發布了《中國慈善事業發展指導綱要（2011#12316;2015年）》，明確了今后五年慈善事業的發展目標。隨后，8月26日首份《中國城市公益慈善指數（2011）報告》發布，又推出了按照規模、結構、貢獻、可持續性四個維度，從社會捐贈、慈善組織、慈善項目、志愿服務、政府支持、慈善文化6個方面共30個指標的一套針對慈善事業發展水平進行綜合評價的指標體系。

慈善監管勢在必行，規則重建迫在眉睫。

官方監管未必可行

據《中國慈善事業發展指導綱要（2011#12316;2015年）》顯示，在未來五年，我國將加強對公益慈善組織的年檢和評估工作，重點加強對信息披露、財務報表和重大活動的監管，推動形成法律監督、行政監管、財務和審計監督、輿論監督、公眾監督、行業自律相結合的公益慈善組織監督管理機制。

民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中近期公開表示，民政部計劃將公益慈善類組織，統一從社會組織中拿出，由慈善司負責，開展單獨的行業監管，監管范圍包括募捐活動的備案、規范、信息公開和財務公開等。

據了解，民政部慈善司現有職能主要是制定慈善制度和法規，將公益慈善組織納入進來，是為了將其作為一個行業來監管，望能盡快出臺統一的行業規范，實現真正的信息公開。

徐建中說，將公益慈善組織納入民政部門監管后，監管主體會更加明確，“對慈善組織的法律監督、行政監管、行業自律都會加強。”

然而據記者了解，中國紅十字會、婦聯、殘聯等10余個社會團體均享受“免登記”政策，因此仍然不在行業監管范圍之內。

北京師范大學社會發展與公共政策學院社會公益研究中心主任陶傳進認為，民政部將慈善公益性社會組織劃歸慈善司統一監管，是對此前慈善事業監管漏洞頻頻曝光的一個官方反應。

據陶傳進介紹，目前政府對慈善事業的行業監管主要體現在三個方面：一是登記注冊，二是年度檢查，三是官方評估。

以中國紅十字會總會為例，由于其性質屬于中央財政一級預算單位，除接受行業監管外，國家審計署也負責監督其財務，各地紅十字會的財務亦由同一級的審計部門進行審計，對于境外捐贈的款物還要接受國際紅十字組織的監督、審計。根據《中國紅十字會法》，紅十字會經費的來源和使用情況每年要向紅十字會理事會報告，同時接受人民政府的檢查監督。然而這看似嚴密的層層監督，在幾次“曝光”之后，卻顯得如此蒼白無力。

“擁有政府背景的社會團體就如同其他政府部門一樣，即使通過審計署直接進行審計，也難以實現對社會公眾公開透明。像紅十字會、中國婦基會等擁有龐大政府背景的慈善機構盡管從定義上符合社會公益性團體，但從其體制本身來看，實則是‘機關’性質，出現監管漏洞是政府部門內部體制的弊端，而非慈善機構范疇之內的特殊問題。至于頻繁有丑聞曝出，主要是由于其慈善事業的性質，致使輿論更為關注罷了。”陶傳進坦言，“我最擔憂的是，當少數一部分慈善機構出現監管漏洞后，政府盲目地去干預市場，將權力介入，導致社會公益性團體的倒退。此外，政府管理部門之間不協調，權責交叉也會對慈善事業發展產生不利的影響。”

呼吁第三方介入

披著慈善外衣的權錢交易讓社會公益性團體的公信力驟降，如何增強慈善行為的有效監督，無疑成為公眾關注的焦點。

對此，陶傳進建議，應逐步建立獨立的第三方評估制度，由具有合法資質、公信度好的中立第三方，對慈善機構定期進行資質、財務狀況、信用等級評估，并予以公布，使各慈善機構對捐款的使用去向保持高度透明。

從國外經驗看，獨立的第三方評估機構發揮著重要的作用。這些評估機構對各類慈善組織進行評估，提供組織規模、開支額、私人捐贈、公眾評議、首席執行官報酬等各個單項的排名，其中也包括一些負面排名，比如籌款回扣率、財務危機、贈款囤積等。公眾可根據相關專業網站提供的詳細信息和評級情況，判斷慈善組織的資質和公信度，從而決定是否對其進行捐贈。

但目前中國純民間的評估機構還沒有出現，目前的第三方評估機構多是民政部門發起或主導的，仍帶有官方背景。“第三方監管評級機構本質上應屬于民間自發性質的，但如果自發性較差，可以通過政府鼓勵、扶植、引導。目前北京市基金會A級評估就是這樣一種嘗試。評估標準包括基金會運作的專業性、組織的獨立性和公益性、項目的創新與社會影響、內部的管理和團隊建設、資金量、公開透明度等等。” 陶傳進稱，“其中一些資金量不大的組織也能夠達到5A級，他們的管理經驗就值得借鑒，例如北京市西部陽光農村發展基金會、北京仁愛慈善基金會、北京光華慈善基金會等等。”

陶傳進表示，第三方評估對于慈善事業監管有著舉足輕重的意義，但切記不要由政府包攬，可以先由政府牽頭，再逐漸放手讓社會力量去操作。

“盡管現在我們呼吁第三方監管評級機構，但不要因為呼吁而急于求成，在監管評級機構自身沒有公信力的階段，由不專業的人群組成所謂的‘第三方’，實屬‘作秀’。”陶傳進稱。

擦亮“玻璃口袋”

作為一個慈善機構，公信力是它的生命力，而公信力是建立在信息公開、各方監督的基礎上的。

美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾說過：慈善事業就是玻璃做的口袋。公眾是否給慈善機構捐錢，捐多少，很大程度上取決于“玻璃口袋”的透明度，慈善事業要獲得公眾的信任，就必須把這塊“玻璃”擦亮，做到高度透明。顯然，公開透明已為當今歐美發達國家慈善事業持續發展的內生因素。

然而回顧中國慈善事業的發展之路，不難發現中國公益組織主要瞄準受益人的需求，而捐贈人的知情權、監督權往往被剝奪，善款的使用情況捐贈人無從知曉。近年來，因善款流向及慈善機構本身行政支出不透明，加之接連出現“天價餐”、“萬元帳篷”、“空頭支票”等丑聞，導致慈善機構公信力大幅下降。

陶傳進稱，“目前最大的問題是，人們將對于慈善機構的認識等同于個別擁有政府背景的組織，過于關注‘官辦’慈善機構，而這幾家機構恰恰屬于體制機制落伍的慈善機構。盡管資金量大、政府背景充足，但其人事任免由政府組織部門負責，這也就決定了他們要‘對上負責’，而難以在其資產運作、管理等方面實現公開透明，接受社會監督，做到‘對下負責’。在中國的2000多家社會公益性團體中，他們并不代表領域里的新趨勢。”

通過專家的介紹，記者登錄了北京市西部陽光農村發展基金會的網站，其中“財務報告”一欄顯示在網站首頁的醒目位置。點擊進入，可以看到其中囊括了基金會每月的財務收支報表、年度支出分析報表、年度審計報表、重大項目財務年報等多項詳細財務數據。對于北京市財政局所頒發的涉及基金會免稅資格的文件也予以掃描，以供公眾監督。“公益領域的新機制、新趨勢體現在行業內的一些引領者，他們反而沒有獲得公眾的關注和認可。當然一些擁有政府背景的慈善機構也正逐漸走向正規、逐步脫離政府，但由于利益博弈導致改革速度不盡人意，輿論也就將矛頭對準了這些機構。”陶傳進稱。

政府做好“裁判員”

清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝坦言，“從整體慈善事業的發展來看，‘小政府，大社會’是公共事業發展的必然趨勢，有言道，管得最少的政府是最好的政府。其實，問題的核心不在于管了多少，而在于通過何種方式來管理，管得是否適當。”

在西方發達國家，慈善事業發展具備較為完善的多維監管體系，并已形成濃厚的“慈善文化”。政府自身的公共服務職能與民間慈善組織的服務職能是互相分離的，政府部門不直接介入慈善基金會和服務組織的人事、業務活動，放手讓社會參與，競相爭做“運動員”。政府則更多地通過財政購買服務給予支持，并通過法律和行政方式進行監管，扮演好“裁判員”的角色，而且也正是由于政府與慈善組織之間不存在直接利害關系，保證了政府具備一個公正的立場對慈善組織進行管理。

“在特殊時期，例如汶川地震等特大災難中，我國政府唯恐慈善團體尋租舞弊，將募捐渠道縮小，僅限于個別幾家擁有政府背景的慈善機構，但這反而造成了資金和權力過于集中。設立擁有‘特權’的慈善機構，就失去了競爭，也失去了社會選擇，出現問題也在所難免。”陶傳進說：“政府應該正確把握好自身的角色，避免權力過度介入，可以通過加強立法規范慈善事業發展。同時應明確獎懲制度，做得好的機構可以得到更多的優惠，違反規定、挪用善款的機構則要嚴厲處罰。”

鄧國勝認為，目前我國慈善立法的法律體系還不夠完善，盡管先后頒布實施了許多法律、法規以及部門規章，如《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理辦法》和《基金會管理條例》等，但是這些法律、法規、部門規章以及各個地方制定的地方性法規缺乏統一性和一致性，不僅增加了社會管理成本，也加重了慈善組織的負擔。隨著慈善行業規模不斷擴大，國家應當盡早立法規范慈善行業，并建立起有效的監督機制。

如專家所言，慈善事業的主導權回歸民間是大勢所趨，政府應變管理為監督、變主辦為合作、變參與為引導。目前我國慈善事業的準入、評估、監管、公益產權的界定與轉讓、金融投資等完整的法律框架尚未形成，還存在諸如立法層級較低、慈善組織主體法律地位不明確、組織機構官本位意識濃厚，缺乏獨立性、慈善組織監管不力以及稅收減免規定不合理等問題。這些問題都亟待政府部門著手解決。

與此同時，媒體與社會輿論在關注慈善事業弊端的同時，也應該找到行業的龍頭，找到那些處在改革前沿，制度相對較為完善的公益團體，予以鼓勵宣傳，才能真正發揮引導作用。陶傳進頗為感慨地稱，“輿論就如同一把雙刃劍，一方面揭露了某些體制落伍的慈善機構的弊端，另一方面也對于整體公益事業造成非常大的打擊。媒體和大眾只有在對末端進行打擊的同時，抓住整個領域的前沿，在披露漏洞的同時，指明發展的方向，才能促使慈善事業的快速發展，否則一味的謾罵只會將慈善事業‘冰封’。”