我國社會公益組織參與公共危機管理的可行性研究

摘要 在當前公共危機頻發及危害趨大的背景下，對公共危機管理的研究變得更有必要性和緊迫性。不可否認，政府必然是公共危機應對的主要力量甚至組織者，但同時在許多方面政府尚有“短板”，需要其他社會力量進行補充，而社會公益組織恰恰可以充當這一角色。本文嘗試從理論和現實兩個維度入手，探討我國社會公益組織參與公共危機管理的可行性，以期為社會公共治理的善治提供思考。

關鍵詞 公共危機管理 善治 社會公益組織 參與

中圖分類號：C912文獻標識碼：A

Feasibility Study on China's Social Welfare Organizations to

Participate in Public Crisis Management

YU Wei， LI Tianbo

(Shanghai University， Shanghai 200444)

Abstract In the background of frequent crisis and its harm is increasingly large， public crisis management studies has become more necessary and urgent. Admittedly， the government crisis response must be a major force in public and even the organizers， but in many ways， the government still \"short board\" needs to complement other social forces and social welfare organizations is precisely to fill this role. This paper attempts to start the two dimensions of the theory and reality， of our social welfare organizations to participate in the feasibility of public crisis management， with a view to social and public governance， so as to provide good management for government.

Key wordspublic crisis management; good management; social welfare organization; participate

隨著近年來全球化的日趨深入和中國社會轉型的不斷加速，市場經濟改革所導致的失業人群不斷擴大、社會利益主體日趨多元、與日俱增的社會壓力和沖突等等，導致了中國社會發展較大的不確定性和不穩定性。誠如王紹光和胡鞍鋼等學者所言，目前，中國已經成為“世界上最大規模的經濟調整、世界上最顯著的城鄉差距和地區差距、世界上最大范圍的生態環境破壞”①的國家。而在這樣矛盾積聚的社會大背景下，如再出現地震、洪水、惡性傳染病以及人為引致的礦難、火災等突發事件，則造成的影響往往會呈幾何積數擴大。此時，就需要政府能夠迅速而高效地進行公共危機管理。

但是，因為政府在資源占有、人員結構、組織體系等方面的先天不足導致的一定程度的“政府失靈”，同時，因為市場主體逐利本性而引致的“市場失靈”，致使公共危機管理出現管理力量的盲區?，F實的需要呼喚著第三股社會力量能夠參與到公共危機管理中來，彌補政府等力量的能力不足。而近年來治理及善治理論的興起，更為多元力量參與公共危機管理提供了理論依據。在這樣的歷史背景下，因為近年來的發展壯大以及快速的反應能力、獨特的專業優勢、較低的成本收益考量等組織的本性和優勢使然，社會公益組織當仁不讓地成為參與公共危機管理的第三方，彌補政府在公共危機管理中忽略或者暫時無暇顧及的領域、方面或者人群，起到“拾遺補缺”的作用，成為政府進行公共危機管理的重要輔助力量。

1 社會公益組織的內涵、特征與現狀

綜合學者或政府官方的文件表述，經常用來描述社會公益組織的名稱有公民社會組織（CSO）、非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、中介組織（Medium Organization）、第三部門組織、志愿組織等等。一般來說，這些稱謂在國內學術界是通用的，使用其中任何一者都不會影響其他學者對其表達指向的理解。參考王名和劉培峰等學者的定義，本文將社會公益組織的概念表述為：“不以營利為目的、主要開展公益性或互益性活動、獨立于黨政體系之外的正式的社會組織?！雹?/p>

改革開放以來，受惠于寬松的社會和政治政策環境以及利益主體的多元化，我國社會公益組織得到了長足發展，各種社會團體、協會等組織不斷涌現，極大地提高了社會的活力和創造力，促進了經濟的發展。1989年10月國務院頒布了《社會團體登記管理條例》，改變了此前各個部門都可以審批成立社團的情況，而由民政部門進行統一的管理。1998年10月，國務院在對原有條例大幅修改的基礎上又頒布了新的《社會團體登記管理條例》。截至2005年3月，在全國縣級以上民政部門登記注冊的民間組織共28萬余家，其中社會團體14.9萬家，民辦非企業單位13.2萬家，基金會一千家左右；③而截至2007年底，民政部門公布的數據表明，中國登記注冊的社會團體達20.7萬個，民辦非企業單位達17.2萬個。此外，當前中國還存在大量沒有獲準登記的公益組織，諸如城市社區基層組織、單位掛靠社團、工商注冊的非營利組織等等，它們在社會生活中也扮演著重要角色，發揮著慈善公益的作用。

2 社會公益組織參與公共危機管理的理論依據

2.1 市場失靈與政府失靈

西方經濟學界對政府與市場關系的研究早已有之，距今已有200多年的歷史，可以說現代市場經濟產生之時，也是政府與市場關系相關問題研究的肇始之時。在人類的歷史發展過程中，自然經濟的資源配置模式曾經主宰了極其漫長的時間，而人類歷史發展過程的質變也發生于市場經濟對自然經濟的歷史取代。④因為市場經濟具有實現資源優化配置的巨大作用，所以在很長一段時期內西方將市場經濟作為一把萬能鑰匙，倡導實行自由市場經濟，最大限度地減少政府對市場的干預，讓市場這只“看不見的手”充分發揮資源配置的作用。但是，現實讓人們認識到市場也不是萬能的，在許多方面和領域，市場也是很低效率甚至失靈的，從而引起了以凱恩斯為代表的西方經濟學界對政府全面干預的重新強調。然而，被稱為“新政治經濟學”的公共選擇理論從“經濟人”的假設出發，也得出了政府因追求自身利益而導致政府失靈的結論。

從上述內容我們可以發現，市場失靈與政府失靈，是西方經濟學界從經濟學意義上展開的理論研究。而從政治學意義上來講，市場失靈與政府失靈同樣具有一定的理論價值。市場和政府作為公共領域中的主體，對它們進行研究具有重要意義。

2.2 治理及善治理論概述

由于市場與政府的雙重失靈，治理理論自上世紀80年代逐漸興起，并對世界各國的公共管理領域都或多或少地產生了影響。

Governance一詞，最早在拉丁文和古希臘語中的原意是控制、引導和操縱，長期以來，它與統治一詞交叉使用并且主要用于與國家的公共事務相關的管理和政治活動中。自90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予了它新的含義，使它不再只局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域。聯合國全球治理委員會1995年對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。⑤治理理論學者格里·斯托克(Gerry.Stock)認為治理具有五個基本特征，包括治理意味著社會管理者不僅來自政府和社會公共機構，還包括民間組織、私人組織及各種合作組織；治理表明，在現代社會，國家正把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會等方面。⑥

治理理論的產生雖然是緣于國家與市場存在的雙重缺陷，但是治理同樣也不是萬能的。針對理論與實踐中發現的治理存在的缺陷，世界各國的研究者提出了各種對策，其中以善治（good governance）理論影響最為廣泛和持久。歸根結底，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。善治的基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效等幾個方面。⑦

“善治”理論雖然發端于西方福利國家的管理實踐和一些發展中國家政府社會管理能力的缺陷，但是在當前中國政治和社會管理形勢越來越復雜的背景下，對于中國當前的社會建設和社會管理同樣具有借鑒意義?！吧浦卫碚摵魡痉钦墓娼M織參與社會治理”。⑧

2.3 公共危機——公共治理的重要方面

危機通常可以分為由自然因素造成的危機即自然災害和由人為因素造成的危機即社會危機，而兩者在一定條件下又是可以互相轉化的。無論自然災害還是社會危機，都可能對社會的有效運作和公共資源的有效配置造成威脅和危害，導致某些社會基本活動的中斷或癱瘓。⑨

公元165年到180年期間，正是古羅馬的興盛時期，當時稱之為“黑死病”的一場瘟疫（鼠疫）突然降臨，導致羅馬每日數千人的死亡。從公元79年至公元312年期間，羅馬發生過五次大的瘟疫，造成了生命和社會財富的重大損失，成為導致羅馬帝國衰落的重要原因。⑩可見，公共危機對社會、國家的危害是非常巨大的，而如果不能有效地應對，那么這種危害會更加巨大，甚至危及到社會的穩定和國家的存亡。公共危機作為一種社會矛盾在特定時機下的集中釋放，不可避免的是社會公共事務極為重要的一個方面，是公共治理的重要內容和關鍵點，公共危機處理的好壞與否是公共治理效果的重要標志。當公共危機來臨時，需要包括政府、市場、民間組織等所有的社會力量都投入到公共危機管理中來。

2.4 社會公益組織參與公共危機管理的必然性與可行性

在“全能政府”職能定位時期，以“限制型管理”和“配給制服務”方式應對公共危機的應急機制的優勢是能最大程度地整合社會有限資源，集中統一地解決危機，恢復社會秩序。然而我們也應該看到，雖然政府可以發揮自身獨特的優勢，如調用大量的財、物資源能力，嚴密的管理體系，強制性的管理機制等，但是在利益多元化的今天，這種以政府目標代替全社會不同階層和社群利益要求的應急管理機制，已經越來越力不從心。此外，政府還有其他一些局限，比如特定的公共危機要求特定的專業技術去應對；政府嚴格的層級體系可能阻滯公共危機信息的傳播；單靠政府，則在財力、物力、組織體系、專業技術等方面都難以達到及時、有效地應對公共危機的要求；政府尤其是地方政府及其部門很難擺脫“街頭官僚”的天生特性和“經濟人”的逐利本性，往往會做出損害公共危機管理效果的舉動。例如，在汶川大地震震后救援過程中，從2008年5月14日至5月27日，四川全省紀檢監察機關共接受群眾反映抗震救災中截留、克扣救災款物等有關問題的信訪舉報2233件次；截至7月18日，陜西全省共受理群眾舉報涉嫌克扣、挪用救災款物等的案件83起等等。

在公共危機管理中，市場力量同樣存在一定問題。在汶川大地震抗震救災期間發生的“萬科‘捐款門’事件”是一個非常有代表性的例子。從整個事件來看，從作為營利主體的企業的角度出發，萬科集團沒有任何過錯，市場主體參與社會公共事務、參與社會救助的程度完全可以根據自身情況決定；而市場主體沒有參與公共危機管理的積極性也是可以理解的，畢竟這無法給市場主體帶來直接的經濟效益。

所以，應對公共危機是一個龐雜的系統的社會公共工程，其需求的不僅僅是政府可以提供的財、物資源和強制性機制，也需要專業性技術和社會自治機制，而NGO 在提供自治機制和專業技術方面有著對政府的“助理”作用；應對公共危機，其需求也不僅僅是市場可以提供的有限的資金保障，還需要民間組織沒有各種掣肘的募捐、集資機制。“在市場經濟條件下，公共治理社會化也是一種普遍的趨勢”，也決定了需要有第三力量同政府、市場一道進行公共危機管理。

具體分析王名、賈西津等學者所得出的結論，我們可以發現，改革開放以來社會公益組織“發展迅速、且活動較為集中的，往往是社會需求旺盛、存在公共物品供給‘缺位’且政府在政策上又相對允許和鼓勵發展的領域。”羅伯特·達爾認為，政治資源的配置方式直接影響著政府公共權力的治理邊界，現代社會政治資源的分配方式呈“彌散——輻射”模式散布，造成了社會政治資源及其他社會資源聚集的多中心格局，從而造成了政府公共權力的有限性和公共服務提供的非唯一性。這樣，公共服務領域就為第三部門（公益組織）的介入提供了可能。事實上，公益組織能憑借獨特的功能進行有效補位“公益真空”，彌補“公益失靈”。在公共治理中，政府、市場與公益組織如果可以做到互相配合和彌補，實現“三位一體”（如圖1），從而達到公共治理效果的最大化。

圖1政府、市場以及民間組織的關系

資料來源：王紹光．多元與統一——第三部門國際比較研究[M]．杭州：浙江人民出版社，1999年，P35．

注釋

①王紹光，胡鞍鋼，丁元竹.經濟繁榮背后的社會不穩定[J].社會學，2002（10）:8.援引自趙語慧.公共危機管理中的非政府組織參與研究[D].鄭州:鄭州大學，2006．

②王名，劉培峰等.民間組織通論[M].北京:時事出版社，2004-09-13．

③中國（海南）改革發展研究院.中國民間組織的現狀、作用和問題分析與建議[C].//中國（海南）改革發展研究院編，民間組織發展與建設和諧社會.北京:中國經濟出版社，2006.1.23.

④余憲忠.市場失靈與政府失靈[J].學術論壇，2004（6）:94．

⑤全球治理委員會.我們的全球伙伴關系（Our Golbal Neighborhood）[R].牛津:牛津大學出版社，1995:2-3．

⑥格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志（中文版），1999（2）．

⑦俞可平等主編.中國公民社會的興起與治理的變遷[M]．北京：社會科學文獻出版社，2002．

⑧盧汗龍.民間組織與社會治理[J].探索與爭鳴，2006（5）:24．

⑨張國清.公共危機管理和政府責任——以SARS疫情治理為例[J].管理世界，2003（12）：42．

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