論行政聽證的糾紛解決功能

摘要 行政聽證是行政程序的核心制度，對于保障公民權利的實現(xiàn)及促使行政機關行政公開能夠起到重要作用，但這一作用在行政執(zhí)法實踐中卻往往演變?yōu)榱诵问竭^場，受到民眾的質疑。其原因是多方面的，而對行政聽證糾紛解決功能的忽視正是眾多原因之一。重視行政聽證的糾紛解決功能，并在此視角下對行政聽證主持人、參加者和適用范圍等方面進行完善，無疑能夠保障行政聽證程序的有效進行。

關鍵詞 行政聽證 行政程序 糾紛解決

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A

Dispute Resolution Function of Administrative Hearing

CHENG Lin

(Law School of Hu'nan Institute of Science and Technology， Yueyang， Hu'nan 414000)

AbstractAdministrative hearing system is the core of administrative procedures， it can play an important role in public administration for the protection of the rights of citizens to achieve and make the executive， but the role of practice in administrative law enforcement is often turned over to the form field， questioned by the people. There are many reasons， and ignoring dispute resolution functions of the administrative hearing is one of many factors. Attention to the dispute resolution function of the administrative hearing， and in this perspective of the administrative hearing presenters， participants and scope of application areas such as sound， no doubt to protect the efficient conduct of the administrative hearing process.

Key wordsadministrative hearing; administrative procedure; dispute resolution

行政聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關組織、行政機關與行政相對人之間溝通和協(xié)調利益的一種法律制度。因此，行政聽證既是對行政相對人權利的保障，也是行政機關與行政相對人溝通的平臺。

1 行政聽證的功能

行政聽證是行政程序制度的核心，行政程序的基本原則都在行政聽證制度中有所體現(xiàn)。行政聽證在行政執(zhí)法實踐的功能也是顯而易見的。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，行政信息公開功能。行政執(zhí)法一直備受爭議，即使近十年來我國行政法律規(guī)范不斷出臺，行政機關執(zhí)法日益嚴格，但行政決定仍然受到民眾們的質疑。這歸結于行政法律關系中，行政相對人處于弱勢一方，不僅僅表現(xiàn)在權利的實現(xiàn)無法與權力相抗衡，而且還表現(xiàn)在行政機關在信息上的絕對優(yōu)勢。行政機關所掌握的信息既包括行政機關運用自身權力調查收集，也包括其他行政機關或者行政相對人提供給行政機關的信息。相對于此，行政相對人由于其調查能力的局限性，能夠掌握的信息有限。為了能夠讓行政相對人真正參與到行政程序中來，必須讓其有足夠的能力來行使自己的陳述權和申辯權。行政聽證程序的適用，不但要求在行政聽證前對聽證相關信息進行公開，而且在聽證過程中和聽證程序結束后保障行政相對人的信息知情權。因此，信息公開是行政聽證所具備的基本功能。

第二，行政行為的正當性。證明行政行為的正當性也是行政聽證所具備的功能之一，即證明行政行為的合法性。從另一個角度來說，也具有使行政行為具有可接受性的功能。行政相對人在行政聽證過程中，能夠真正地參與到行政決定過程去，知悉相關信息，行政相對人主體價值和地位受到尊重，對于最終的行政決定的接受程度也會顯著增強?！罢斝缘某姓J決不是僅僅關系到當事人個人心理的因素，而必須被看作規(guī)定當事人和社會成員的相互作用過程的一個社會學上的重要變數(shù)?！雹僖虼耍姓犠C這一功能對緩解行政機關與行政相對人之間的沖突，消除行政相對人因個人矛盾而引起的社會沖突起到了重要的作用。

第三，協(xié)調各方利益。中國已經確立的聽證制度章程規(guī)定：行政聽證過程中，參加聽證會的民眾代表應該根據(jù)他們的利益相關性和意向觀來作出平衡，而不是按照他們的社會地位和與政黨的關系來挑選。這一規(guī)定使得各種利益代表的公民，都能得到公正的機會去參加聽證，反映自己的意見，維護自己甚至是同類群體的利益。②行政決定涉及的利害關系人越廣泛，則體現(xiàn)在聽證中的利益方就越多，而處理起來也越復雜。在行政聽證這一平臺上，行政機關組織，由各利益方發(fā)表各自的意見，這些意見必然體現(xiàn)利益方的最大利益。行政機關所追求的利益則希望借助于行政聽證這一平臺體現(xiàn)出行政機關尊重程序的態(tài)度和現(xiàn)實，并讓自己的行政決定獲得最大的正當性。③

2 我國行政聽證制度現(xiàn)狀

隨著我國法制的健全和全民法律素養(yǎng)的提高，我國傳統(tǒng)的“重實體輕程序”的觀念已經成為了過去式，程序制度的發(fā)展更是頗有成效。無論在理論研究上還是在行政執(zhí)法實踐中，行政機關都在嘗試著各種制度以發(fā)揚程序的重要性這一觀點。行政聽證這一方式更是備受推崇，2001年“鐵道部分列車價格實行政府指導價”聽證會引起反響之后，行政聽證從僅僅停留在法律條文上的制度已經走入公民生活之中，但是否起到實效，值得質疑。

首先，聽證制度適用有限。雖然理論上對于行政聽證程序的研究與探討不斷升溫，但行政聽證在行政執(zhí)法實踐的適用仍然有限。其一是因為適用范圍有限。1996年的《行政處罰法》第一次將行政聽證以法律制度的形式引入到我國，該法律規(guī)定對在作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照或較大數(shù)額罰款的行政處罰決定之前，必須告知當事人有權申請聽證。這對規(guī)范和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理和作出行政決定起到了重要的作用。但這類聽證適用范圍有限，包括之后的價格法、立法法和行政許可法中所規(guī)定的聽證，都是根據(jù)單行的法律規(guī)范而設置的。

其次，行政聽證成為單純的程序過場。譬如在為民眾普遍熟悉的價格聽證中，雖然利害關系人提出了不同意見，但結果往往是逢聽必漲。行政聽證之所以被形式化，有兩個方面的原因。一方面是行政聽證主持人無實質權力，無法給予民眾尤其是參加者權威感，進而造成民眾對行政聽證的信任缺失，參與積極性不高；另一方面行政聽證筆錄無實際效力，即不能作為最終決定作出的依據(jù)，而僅僅為行政機關參考而已，這對于行政機關而言，對待行政聽證的態(tài)度也必然是可有可無。

3 從糾紛解決功能的角度完善行政聽證制度

為什么行政聽證制度有著諸多其他制度不可代替的功能，但卻沒有發(fā)揮其實效。我們一般都會歸結于幾點：一是法律規(guī)定的缺失，缺乏操作性、涉及范圍有限；二是操作中偏離了設計初衷，行政聽證制度在操作過程中，由于工作人員素質參差不齊，或者領導人員的主觀意識的影響，都有可能導致這一制度成為走過場；三是社會成員的態(tài)度，社會成員在行政聽證中不能理性地闡述自己的觀點，除了上述原因之外，筆者認為還可以從另一角度來探討，即糾紛解決的視角。從這一視角來看，行政聽證之所以沒有發(fā)揮其應有的功效，是因為我們在設計這一制度時并沒有考慮到行政聽證的糾紛解決功能。在行政聽證中，我們可以認為實際的糾紛還未產生，因為行政決定還未最終作出，行政相對人即使欲尋求救濟也需要等到聽證結束后，行政機關作出決定并送達決定書才能提出。實際糾紛還未真正發(fā)生，但潛在的糾紛已經存在。從糾紛解決這一功能來講，我們在設計這一類聽證制度時，能夠避免讓潛在的糾紛實際得以發(fā)生，其實也是一種糾紛的解決。

3.1 聽證主持人

聽證主持人應當是整個行政聽證程序的核心人員，但我國目前一般為行政主管部門的負責人指定工作人員擔任，其作用只是主持和控制聽證程序而已，沒有實際的決定權，甚至建議權也沒有，聽證主持人的地位和價值并未得到體現(xiàn)，這也是導致聽證成為形式的原因之一。基于聽證主持人制度存在的問題，筆者認為有兩個解決方案：一是賦予聽證主持人決定的建議權，從而增加聽證主持人的責任意識，真正參與到聽證過程中，聽取各參與人的意見；二是直接由行政主管部門的主要負責人擔任聽證主持人。這也可歸因于行政聽證具有準司法性。在兩造對抗、法官居中裁判的庭審過程中，我們要求法官能夠在雙方提出各自證據(jù)，表明自己的意見后，作出認證和裁判?？傊姓犠C準司法的性質也決定了行政聽證主持人應當具備準司法官的素質和能力。決定權的存在可以讓參與到聽證過程中的利害關系人能夠毫無疑慮地陳述自己的意見，這有利于促成聽證過程合意的形成，從而有助于糾紛的解決。

3.2 聽證參加者

聽證參加者的選擇也直接關系糾紛解決功能是否得以實現(xiàn)。應當參加聽證而未參加聽證，或者聽證參加者不能代表眾多利害關系人的利益，這勢必影響到聽證過程及結果是否會被公眾所接受，甚至從社會作用這個角度來說，潛在的糾紛隨時會轉化為實際的糾紛，更無從論及運用行政聽證去解決糾紛。聽證參加者的選擇從宏觀上來說，我們必須先確定聽證參加人的范圍，即對所聽證事項涉及到利害關系人的范圍判斷精準，以避免漏掉應當參加行政聽證的利害關系人。

3.3 聽證的適用范圍

行政聽證是法律上所規(guī)定的一項制度，但習慣上我們把聽證作為了一種讓行政相對人陳述意見的平臺。正是這一通俗的理解，聽證在實踐中有著超出法律規(guī)定的極大運用。在這種實踐中，行政機關往往將聽證更加平民化，并且直接運用聽證來解決糾紛。但是就我國目前現(xiàn)行法律規(guī)定，行政聽證所適用的范圍十分有限。我們應當讓法律有效地去規(guī)范實踐。我國雖然沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，但隨著近年來眾多行政法律規(guī)范的出臺，行政程序的基本原則已經確定，與基本原則相配套的制度也已經建立且日趨完善。

3.4 聽證筆錄的效力

我國行政聽證的聽證筆錄的效力只是一種參考作用，效力的欠缺，也使得一系列問題的出現(xiàn)。沒有規(guī)定法律效力的聽證筆錄，實質上只是聽證會的一個形式走過場而已。④以上的形式走過場問題是顯而易見的問題，其實從深層次來分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，效力的欠缺，對于行政相對人而言，其實就是陳述意見的權利無法行使，這必然導致行政相對人與行政機關之間關系緊張，也會促使?jié)撛诘募m紛實際化。因此，我們應當賦予行政聽證筆錄的唯一性，充分尊重行政相對人的主體地位，讓其真正參與到行政決定的過程中，并且能夠起到實質的影響作用。如此一來，行政聽證程序就能夠使行政決定作出后的糾紛發(fā)生率顯著降低。

當然，行政聽證制度從其糾紛解決功能實現(xiàn)這一視角來看，還有許多需要完善之處，上文只是從幾個主要部分提出意見，其目的是為了提出完善的角度?？傊覀儗Υ姓犠C的態(tài)度，除了是行政程序中的一項基本制度及行政相對人的一項程序性權利之外，我們也應當以糾紛解決功能為出發(fā)點去反思現(xiàn)行行政聽證為什么“聽而不證”的原因，從而為行政聽證制度的完善創(chuàng)造一系列的社會條件和法律基礎。

注釋

①棚瀨孝雄著.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.中國政法大學出版社，2004:29.

②胡建華，黃凡.和諧社會視角下我國行政聽證制度的發(fā)展與完善[J].河北科技師范學院學報(社會科學版)，2010(3):87-91.

③章劍生.行政聽證制度研究[M].浙江大學出版社，2010.10.

④詹瑞明.淺析我國行政聽證制度的不足與完善[J].安徽科技學院學報，2010.24(2):123-126.