全額撥款基層事業單位預算管理之重點

摘要：全額撥款事業單位是我國廣泛存在的一種組織機構形式，主要行使著政府委托的對社會事業服務和管理的職能。但一直以來，全額撥款基層事業單位在預算管理重點工作的預算執行中存在著一些不規范、進度慢、低效率的問題，影響著事業單位資源的整合和利用。因此，要做好預算執行工作，必須進一步加強事業單位全體人員對預算執行的重視和過程中的溝通協作，建立相關責任制和績效考評機制，提高單位內部會計監督體系的地位和作用。

關鍵詞：全額撥款；基層事業單位；預算執行

中圖分類號：Ｆ８１０.６ 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０156－02

一、全額撥款基層事業單位的特征

事業單位是社會組織實體的一種，具備一定的基本特征。比如，設立組織以公共利益為宗旨，組織形態具有獨特性，單位活動領域相對穩定，工作成果主要是難以量化的精神產品及知識產品[1]；作為向全社會提供基本公共服務的單位，是實現和完成政府公共政策的基本工具，肩負著實施法律、貫徹政府政策的使命。我國的事業單位，廣泛地分布在教科文衛、基礎設施、社會管理等基本的公共產品和公共服務領域。一般來說，對事業單位的劃分有三個基本原則：一是財政來源，是否由公共財政全額支出，并以此可分為全額財政撥款、差額財政撥款和自收自支事業單位；二是政府職能，是否為政府必須履行的職能或市場無法提供的職能；三是不以贏利為目的。作為事業單位改革的基礎工作，現在很多地方的事業單位改革分類認定工作一般將現有的事業單位劃分為監督管理、社會公益、中介服務、生產經營等四大類。監督管理類和社會公益類事業單位，無論是從經費來源還是從服務對象來看，都是典型的公共機構，履行政府的基本職能，且不以贏利為目的，因此，這一類的事業單位大多數是全額財政撥款的事業單位[2]。全額撥款事業單位所需的事業經費人員費用、公用費用都要由國家財政資金提供。

根據我國《事業單位會計制度》第一部分第三條的規定，國有事業單位的會計組織系統分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位三級。向同級財政部門領報經費，并發生預算管理關系，下面有所屬會計單位的，為主管會計單位；向主管會計單位或上級單位領報經費，并發生預算管理關系，下面有所屬會計單位的，為二級會計單位；向上級單位領報經費，并發生預算管理關系，下面沒有所屬會計單位的，為基層會計單位。三級會計單位都實行獨立的會計核算，負責組織管理本部門、本單位的全部會計工作。以此分類為參照，實行獨立核算的只向上級單位申報財政預算并發生領報經費，且沒有下屬單位的，為基層事業單位。

二、基層事業單位預算管理的重點內容

我國《事業單位財務規則》第六條指出，事業單位預算是指事業單位根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。事業單位預算由收入預算和支出預算組成。支出預算是預算計劃付諸實施的過程，也是預算執行的環節。隨著財政預算管理體制改革的不斷深化，有關預算管理在體制層面已經比較完善，預算管理的問題越來越多地集中在執行層面上。預算執行是基層事業單位預算管理工作的重點內容，預算執行率的控制是事業單位預算以及業務工作的難點之一。根據我國《預算法》第四十三條以及《預算法實施條例》第三十三條和第三十八條的規定，各級預算由本級政府組織執行，政府財政部門負責預算執行的具體工作，包括指導和監督各部門、各單位建立健全財務制度和會計核算體系，按照規定使用預算資金；編報、匯總分期的預算收支執行數字，分析預算收支執行情況，定期向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況，并提出增收節支的建議；各級政府、各部門、各單位應當加強預算支出的管理，嚴格執行預算和財政制度，不得擅自擴大支出范圍、提高開支標準；嚴格按照預算規定的支出用途使用資金；建立健全財務制度和會計核算體系，按照標準考核、監督，提高資金使用效益。

建立健全基層事業單位預算執行的管理和控制機制，加大對基層事業單位財政資金預算的執行力度，不管是對于深化預算管理體制的改革，還是對于業務工作的創新開展、事業單位服務的績效評估，都具有十分重要的意義。

三、目前基層事業單位預算執行過程中存在的主要問題

我國的財政支出從1978年的1 122億元增長到2007年的49 565億元，財政資金對于教科文衛事業的投入和對公共服務、社會民生領域的支出不斷加大。但從資金的使用層面上看，很多財政性資金支出不規范、效益不高等問題也日漸突出，主要表現在以下幾方面：

1.費用支出結構不合理。雖然不斷加強財政專項資金管理，但支出仍然集中于人員費用、外撥費用等的支出，而用于單位自身業務開展所支付的比重相對較小，一定程度上反映出基層事業單位業務工作執行力的缺乏，也說明基層事業單位創新開展工作的能力有待進一步提高。

2.預算執行進度經常與計劃進度安排不一致，有時甚至完全不按照計劃進度執行。排除一些不可抗的客觀因素外，預算執行支出進度不均衡，月度間支出起伏波動大，特別是財政資金支出，一般在下半年特別是每年12月當月的支出比重偏大，存在年底突擊花錢的傾向，這就造成按進度撥款到賬的財政資金不能得到高效率的使用，社會和經濟效益有所損失。

3.對于財政預算的執行、費用支出的內部管理精細化程度不高。雖然各項財政改革深入推進，財政財務管理水平有所提升，但受體制、習慣等因素的影響，基層事業單位對于預算執行和費用支出的管理上總體仍相對粗放，與科學化、精細化要求仍有一定差距。同時，在預算編制方式、預算執行追蹤問效、支出考評激勵機制以及監督檢查等方面都需要進一步的改善提高。

四、主要原因分析

問題的存在是各類因素綜合作用的表現，有機制的、硬件的、客觀的原因，也有管理的、軟件的、思想的因素，從一個單位內部找原因，可能會更加有改善問題的作用。從這樣的目的出發，我想主要原因可能是以下幾點：

1.缺少重視，“重預算、輕執行”。由于長時期計劃經濟體制的影響，事業單位的人員普遍還存在“重預算分配、輕預算執行”的思想。很多單位由于人手少經常出現嚴重的兼崗情況，在預算編制完成，預算撥款到位后，預算執行便排在了“重要”事項之外，對于預算管理中比較重要的執行過程則關注甚少，事業單位的上至領導下到員工，因為對預算管理缺乏深刻的理解，都沒有建立起科學的預算管理體制和科學意識，在思想上對預算執行缺少重視。

2.預算編制不夠科學精細合理。有相當一部分單位認為預算是“編”出來的。所謂的“編”就是閉門造車，用數字出數字，為預算而預算，違背了預算管理的客觀真實性原則。預算管理的核心在于對事業單位未來的各項活動進行事先安排和計劃，對事業單位內部各部門的資源從事業單位的整體角度進行統籌安排，這需要從各單位的實際出發，對未來的各項活動進行科學合理地預測和分析，在深入調研和科學分析的基礎上進行預算編報工作。然而，實際工作中預算編制部門因為難以調動各個業務部門的積極參與，更缺少條件和動力對預算進行必要的調研、論證，導致預算編制從一開始就沒用做到科學合理精細，為以后的預算執行困難埋下了伏筆。

3.溝通協調機制不健全。預算管理是在財務收支預算基礎上的延伸和發展，為此許多人認為預算是財務部門的內部工作，應由財務部門負責預算的制定和實施，甚至認為預算就是財務部門進一步強化和控制資金的行動和措施。這種錯誤的看法反映出一些人對此問題理解的偏差。預算管理是集業務預算、對外投資預算、資金預算、工資性支出預算、管理費用預算等于一體的綜合性預算體系，涉及的內容主要包括業務、資金、財務、信息、人力資源、管理等，雖然最終的預算表現為一系列的預算報表，但預算的基礎工作仍然需要業務、人事、技術等相關部門大力配合和協作，如果預算管理完全由財務部門完成，則預算工作是無法有效實施和真正落實的[3]。

4.缺乏有效的預算執行考評體系。在預算執行過程中，由于責任制的缺乏，執行中出現的問題不能得到及時解決和糾正，預算執行取得的績效和成績不能得到明確的激勵和表彰，長此以往，責任無人愿意承擔，預算無人落實執行或不能及時徹底地執行，極大地影響事業單位業務的開展和財政預算資金的使用效率。

五、做好基層事業單位預算執行的對策建議

如何加強基層事業單位的預算執行工作，充分發揮其在財政資金管理、提供公共服務、促進社會事業發展中的積極作用，是所有事業單位都要面對的課題。從以下幾方面著手扎扎實實做起，我想會得到一定的成效。

1.統一思想、明確責任，進一步加強組織領導，提高預算執行的嚴肅性和約束力。轉變觀念加強事業單位對預算執行重要性的認識，首先要認識到加強預算執行管理是建立自我規范、促進發展、創新性開展工作的良好機制的有效辦法，它能起到優化財政資源配置，強化事業單位管理的作用。事業單位全體人員，特別是事業單位的各級領導，無論在思想上還是在實際工作中，都應給予足夠的重視，加強組織領導和隊伍建設，建立相關責任制度，提高預算執行的嚴肅性和約束力。

2.科學規范、實事求是地編制預算，提高預算編制水平。特別是職能部門不是很了解業務項目預算，要提高編制業務基礎預算的業務人員的認識水平，提高他們對預算工作的重視程度，以預算為手段，加強對業務工作的規劃、計劃、執行和分析總結能力，進一步提高業務水平和綜合素質。但要強調的是，預算編制工作不能僅是財務部門的工作，它是一個“系統工程”，它的系統性要求事業單位各部門都要參與進來。

3.采取有效措施，加強溝通協作，加快預算執行進度。預算管理是一個技術性、科學性很強的工作，要求相關人員能夠通過不斷學習，努力提高自身專業素質，并須要加強職業道德教育，在執行和考核預算時維護制度的嚴肅性[4]。事業單位須提高信息技術應用水平，為相關人員配備相應的辦公設備，為預算執行的溝通和協調創造有利條件。

4.強化預算執行管理，建立操作性強的預算執行考評體系。建立預算執行評價與激勵機制，將基層事業單位的決策目標及其資源配置以及最后的執行效果以評價指標的方式加以量化，并對量化的預算執行得分進行物質上的激勵或者懲戒，保證在預算執行過程中責任有人擔當，操作有人動手，錯誤可以發現，成績會得到激勵，使預算執行的所有人員的責、權、利都有機地統一起來，全面預算可以得到不折不扣的全面執行。

5.強化監督檢查，規范預算支出管理，建立健全事業單位內部會計監督體系。會計控制體系是一個單位內部監督管理規范的不容忽視的重要力量，提高事業單位會計人員的預算編制、信息統計、執行反饋、分析建議等的工作積極性和業務水平，不僅有利于相關個人的能力成長，而且對整個事業單位的正常運行、持續發展也有著重要的促進作用。實施相應的激勵措施，建立起事業單位的內部會計監督體系，可以切實地促進基層事業單位預算執行工作的規范開展。

結語

我國全額撥款基層事業單位預算管理工作的重點和難點是預算執行問題，預算執行不力是產生基層事業單位對社會的服務效率差、財政資源浪費的主要原因。加強全額撥款基層事業單位預算執行及費用支出管理工作，可以更好地對各類事業資源進行規劃、統籌、使用和管理，增加財政預算資金使用的社會經濟效益，提高事業單位的服務效率，造福社會民生。

參考文獻：

[1] 勵俊明.我國事業單位預算管理模式及監控機制研究[J].財經界，2010，（2）：110-112.

[2] 竹立家.事業單位的基本社會功能[J].瞭望，2007，（6）：28.

[3] 李亞衛.淺談行政事業單位預算管理中的誤區[J].財會通訊，2010，（10）：120-121.

[4] 李菁.淺談事業單位預算管理中存在的問題及對策[J].才智，2009，（11）：137-138.