城市化進程中土地集約利用的地價調控分析

摘要：研究目的：以城市土地內部挖潛和外部擴張發展模式為前提條件，從地價對土地利用量的調節關系入手，分析近年來地價變化對城市土地利用的影響。研究方法：采用樣點區2002—2008年土地供應數據和地價動態監測數據，建立圖表對應關系，進行比較分析。研究結論：地價的高低是約束土地使用量的主要機制和手段。

關鍵詞：土地價格；內部挖潛；外部擴張；烏魯木齊市

中圖分類號：F301 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０086－03

前言

自20世紀80年代起，我國土地使用制度經歷了一系列重大的變革，市場經濟體制逐步建立，土地資源的市場配置成為社會經濟發展的客觀需要。土地作為一種稀缺性資源，其經濟價值越來越受到人們的重視，成為商品進入流通領域，土地價值得以顯現。目前，已建立起了以市場機制形成土地價格的制度體系，以基準地價、標定地價和協議出讓最低價為核心的地價體系，形成了一整套適合我國國情的土地估價理論、方法和技術標準，建立了土地市場和城市地價動態監測體系，建立了土地價格評估、土地登記代理、土地拍賣主持等市場中介服務制度。

伴隨城市化的快速推進，一方面，城市住房的剛性需求持續上升，工業、商業、公用基礎設施等項目征地也越來越多，城市土地的需求快速增長，土地價格不斷攀升；另一方面，圈地現象普遍存在，城市蔓延性擴張趨勢明顯，“占而不用，多占少用”又催生了大量的閑置土地。因此，有必要研究土地價格與土地利用量的關系，以合理利用地價杠桿，調整土地市場供求關系，合理配置土地資源，推動土地利用朝集約節約化方向發展。

一、地價對土地利用量的調節

（一）地價與土地供給和需求的關系

土地是有限的自然資源，從數量上來看，土地自然供給是有限的是完全無彈性的；從利用方式來看，土地的經濟供給主要是針對特定用途的供給，土地用途可以發生轉變，土地的經濟供給是有彈性的。土地供給的自然特性和經濟特性決定了土地價格的決定因素在宏觀和微觀兩個層面的不同特點。

從宏觀上看，由于土地自然供給的完全無彈性，土地市場的價格主要由土地的需求所決定。當土地市場活躍時，對土地的需求就會相應增加，土地價格上升；當土地市場不活躍時，對土地的需求會相應減少，土地價格就會下降。

從微觀上看，土地的經濟供給是有彈性的，且隨著土地用途的改變，土地的經濟供給會發生變化，這時與一般商品的價格決定一樣，土地的價格也是由土地市場的供給和需求共同決定。城市土地資本運營的核心是地價，當有限的土地產生更大的需求壓力時，地價就會因供求緊張而進行彈性調節，地價就作為一種經濟杠桿，調控土地的供給與需求：地價上升，供給增加，需求減少；地價下降，則供給減少，需求增加。

（二）地價在城市發展中對土地利用量的調節[1]

目前城市土地利用的發展方向是內部挖潛和外部擴張兩種模式，在這兩種土地利用發展模式下，地價所起到的調節作用是不同的。

1.內部挖潛模式

在這一模式下土地自然供給是無彈性的，即城市發展被限定了邊界。假設在這一情況下，土地的經濟供給不發生改變，即無論土地價格如何變化，政府都不會增加土地的供應量，不會改變土地的用途，那么土地的價格就完全由需求所決定，取決于投資者對地價的支付能力。當人們對土地的需求呈無限渴望上升時，土地價格便會瘋狂上漲，作為理性的投資者，在土地價格呈剛性上漲而又無更多的土地可供選擇的情況下，則會盡可能地使單位土地面積的產出最大化，促使城市土地向集約節約化方向發展。但同時我們也應考慮到這種供應模式的負效應，即政府對市場的失控。另外，投資者非理性的追漲，也會導致地產泡沫的發生。這時高昂的地價就會迫使政府及時出臺相應的土地調控政策、規劃方案，通過用途轉換改變土地的供應量，使土地的經濟供給發生改變，從而導致土地利用結構的調整。

2.外部擴張模式

在這一模式下土地自然供給是有彈性的。影響土地價格最重要的因素是區位，土地的價格會隨著距城市中心距離的增加而逐步降低。作為一般性投資者當城市中心的地價高過他所能承受的范圍時，他的投資方向就會發生改變，向地價較低且能獲利的城市外圍發展；作為一般經營者來說，當高昂的房租超過他的經營成本時，也會考慮將經營場所向租金較低的郊區轉移，城市向外圍性擴張。在城市的外部擴張中，如果缺乏合理的土地價格體系，價格機制不能有效地發揮作用，就會使城市的擴展速度和規模嚴重失控，導致城市的無序擴張和土地資源的浪費以及土地收益的流失。

二、實證分析

（一）研究區概況

烏魯木齊是新疆維吾爾自治區的首府，是我國西部地區的重要中心城市，是面向中亞地區的國際商貿中心。其位于亞歐大陸腹地，地處天山北坡準噶爾盆地南緣；東、西、南三面環山，北面是沖擊扇平原，地勢東南高、西北低，兼具山地城市和平原城市的特點。近年來，烏魯木齊市經濟持續快速發展，城市綜合實力迅速提升，其綜合競爭力在西部城市中位居前列。隨著經濟的增長和人口的增加，烏魯木齊市原有的城區已不能滿足社會發展的需要。2007年，昌吉州米泉市并入烏魯木齊市管轄，使其行政區總面積由原先的10 900.77平方公里增加到14 216.3平方公里。至此，烏魯木齊下轄7區1縣（即天山區、沙依巴克區、新市區、水磨溝區、頭屯河區、米東區、達坂城區及烏魯木齊縣）。

（二）烏魯木齊市地價概況

與全國地價平均水平相比烏魯木齊市地價水平整體偏低，2008年烏魯木齊市城市總體綜合地價水平值為1 396元/平方米。商業、住宅、工業三類用地地價水平值之比為1：0.93：0.15。除工業用地以外，綜合用地、商業用地、住宅用地的增幅均較快，其中住宅用地漲幅最快，是全國住宅地價綜合增長率的11.6倍。

從烏魯木齊各類用地的平均價格變化來看（圖1）， 2001—2008年烏魯木齊各類用地價格總體呈現出一個遞增的趨勢，其中2005年、2008年處于地價增長曲線的高點。商業和居住類用地的土地價格均在綜合用地土地價格平均水平線之上，漲幅也最快。其中居住用地漲幅最大，由2003年496元/平方米增至2008年的2 442元/平方米，年均增幅78.47%；商業用地次之，由2003年706元/平方米增至2008年的2 640元/平方米，年均增幅54.78%；工業用地變化較為緩慢，由2003年316元/平方米增至2008年的406元/平方米，年均增幅28.48%。

由以上分析，烏魯木齊市近年來地價變化趨勢表現為：（1）烏魯木齊地價與全國地價平均水平相比較低；（2）商業、住宅、工業三類用地的地價差距在逐漸拉大；（3）住宅地價漲勢迅速，與商業地價的差距相對縮??；（4）工業用地地價平穩增長。

（三）地價在城市發展中對土地利用量的調節

1.內部挖潛模式

（1）烏魯木齊土地市場的供應現狀

從供應總量上來看，2002—2007年烏魯木齊市平均每年的土地供應量在 1 467公頃，其中2007年最高，為2 233.5公頃，2008年度土地供應總量與之相比有大幅度的減少，減少幅度約為62.77%。

從用地類型上看，全年供應最多的用途是住宅用地，約占土地供應總量的63％；供應最少的用途是工業用地，約占土地供應總量的2％。商業、住宅用地在年中有一個需求高峰，工業用地在年初的需求量最大。但是受金融危機的影響房地產市場在下半年出現萎靡，導致年底各類用地總量均有大幅度下降。

從供地范圍來看，2008年全市范圍內土地供應量最大的區域是靠近外圍的建成區，五級及五級以外的區域土地供應量約占全部供應量的74％；供應量最小的區域是城市中心市區，一級、二級、三級地價區（包括工業限制區），土地供應量約占全部供應量的8％。

從供地來源看，工業用地增量土地和存量土地供應量幾乎各占一半；商業用地增量土地供應量約占40%，存量土地供應量約占60%；居住用地增量土地供應量約占3%，存量土地供應量97%以上。全年各類用地主要來源還是存量土地，約占供應總量的84%，說明土地利用還是以舊城區改造、內部挖潛為主。

（2）烏魯木齊城市土地內部挖潛中土地價格的作用表現

依據以上圖表資料分析：2002年土地供應量達到1 280.61公頃，是近年來的第一個高點。這是由于 2002年下半年國土資源部推行“招拍掛”的土地出讓制度，在政策調控面前投資者更樂于以低價位獲得土地使用權，對土地的需求達到了一個小高峰，其中以劃撥方式取得的土地占83%。2003年起，土地的“招拍掛”出讓制度全面推行，在地價的調控下，土地需求量有所下降，土地供應量也隨之調整。2003—2007年間在經濟復蘇政策的影響下，房地產業作為國民經濟發展的支柱型產業迅速發展，人們對土地的需求熱度也在不斷上升，盡管土地的價格在逐年攀升，但土地的供應量依然呈穩步上升狀態，由2003年的653.21公頃上升至2007年的2 233.5公頃。

2007—2008年，土地價格漲速迅猛，且在2008年達到最高點，其中以住宅用地的價格為最高，同時這一年住宅用地的供應總量也占到全年供應總量的63%。為抑制地價、房價的過速上漲，防止房地產泡沫的產生，國家和地方政府相繼出臺調控房地產市場的相關政策，在很大程度上調節了土地供應結構，特別是對住宅類用地結構進行了調整。（1）國家出臺政策：銀行利率調整政策，上調存款類金融機構人民幣存款準備金率；土地稅收政策，企業為個人購買房屋需征收個人所得稅；土地利用管理政策，《國務院關于促進節約集約用地的通知》、《違反土地管理規定行為處分辦法》、《2008年廉租住房工作計劃》等。（2）烏魯木齊出臺政策：繼續加大經濟適用房和解危解困房的供地范圍、放寬單位集資建房、在商品房的開發建設中90平方米以下的中小戶型需占到整個規劃項目的70%等。

2.土地擴張模式

（1）烏魯木齊市城市擴展的特征

烏魯木齊市是干旱區綠洲上形成的特大城市，自然地理條件因素極大地限制了城市的用地規模，也制約了城市空間結構布局方式和功能選擇。烏魯木齊城市的擴展順應著水土資源與地形的約束，沿河谷向北擴張，形成沖擊扇綠洲建設的土地利用模式；在“退二進三”、“舊城改造”、“南控北擴、東沿西進”、“烏昌一體化”等相關政策與措施推動下，呈北寬南窄的“T”字形分布。烏魯木齊城市土地擴展表現出如下趨勢和特征：

①城市整體快速擴張。根據《新疆維吾爾自治區城市、縣城建設統計年報》，烏魯木齊建設用地面積逐年增加，建成區面積從2000年的139.55 平方公里擴展至2008年的302.8平方公里，增長了116.98%，年均擴展速率為14.62%。

②建成區從中心城區向周邊推進，并向東北方向發展。2007—2008年，烏魯木齊城市行政界限調整，原昌吉州米泉市并入烏魯木齊市管轄，與東山區合并成立了米東新區，成為烏魯木齊未來城市發展的主要方向。

③居住用地在各類用地比重中最大，是建設用地各階段擴展的主要增長點。傳統工業加速外遷，開發區、工業園區建設迅速發展。建設用地擴展貢獻率可反映各類建設用地擴展貢獻率（見表1）。在2000—2003年和2003—2006年這兩個階段，居住用地一直保持較高擴展貢獻率，是建設用地各階段擴展的主要增長點；工業用地、倉儲用地的增長貢獻率從第一階段的19.47%、5.47%下降到6.97%、0.553%；綠地、公共設施用地、道路廣場用地增長貢獻率逐年加大，顯示出近年來烏魯木齊市區各級政府對人居環境和基礎設施建設的重視。2006—2008年這一階段，由于米泉市位于烏魯木齊遠郊，用地類型以工業用地和倉儲用地為主，隨著米泉市的并入，工業用地、倉儲用地大幅增加。

（2）烏魯木齊市城市擴展過程中土地價格的作用表現

從近年來烏魯木齊城市土地價格變化情況來看，地價自2005年起快速上升，特別是城市中心商業區（CBD）的土地價格漲勢迅速。城市中心商業區（CBD）是烏魯木齊的老城區也是土地一級、二級地價區，由于目前中心商業區（CBD）人口密度及建筑密度為最高，基礎設施的承載能力有限，改造所投入的資本高昂，烏魯木齊城市規劃對這一片區實行“只拆不建”的規劃方案，城市向外擴張，六、七級地價區位于城市的外圍，地價相對較低，是目前城市住宅用地擴張的主要方向。

從烏魯木齊城市擴張的特征來看，2006年起城市用地快速增長，特別是住宅用地，這與各類用地土地價格的增長方式和變化方向一致，城市擴展方向也是從中心城區向周邊郊區擴張。同時造成城市快速擴張也與行政區劃的調整和基準地價未能及時更新，土地等級未能及時調整有關。處于城市最東部的米泉市（已于2007年8月并入烏魯木齊市行政區內）土地等別為12等，烏魯木齊現狀土地等別為6等，兩地的建設用地區域僅一路之隔，其中工業用地出讓最低價標準的差異卻超過了3倍，使開發商低成本獲取土地和高額獲取土地收益成為可能和現實。另外，城市化的快速發展以及城市規模的擴大也使位于六、七級以及級外地價范圍內的土地“招拍掛”價格快速增加，繼續推動城市的擴張。在此情況下，烏魯木齊市有必要及時進行基準地價的更新，盡快制定新的價格參照標準，有效發揮價格機制的調節作用。

三、結論

由以上分析可知，在自然供給一定、經濟供給不變情況下，高地價迫使土地使用者不斷提升土地單位面積產出率，促使土地利用朝集約節約化方向發展；在自然供給一定、經濟供給可變的情況下，低地價的土地利用模式逐漸向高地價的土地利用模式轉變，促使土地的利用結構和空間布局發生改變；在自然供給可變的情況下，由于城市中心商業區（CBD）高昂的地價已遠遠超出人們的承受能力，城市開始向外擴張。地價的高低成為約束土地使用量的主要機制和手段，加強地價管理，建立健全地價動態監測體系、及時更新基準地價等都將有助于土地資源的合理利用和優化配置。

參考文獻：

[1] 楊渝紅，劉秀華.地價理論對城市土地集約利用的應用分析[J].西南農業大學學報：社會科學版，2006.

[2] 楊永春，楊曉娟.1949—2009年中國河谷盆地大城市空間擴展與土地利用結構轉型——以蘭州為例[J].自然資源學報，2009，

24，（1）：37-49.