論我國城投債發展現狀\\問題及建議

摘要:在4萬億投資計劃的刺激下，地方政府紛紛建立投融資平臺籌措城市建設資金，城投債正是在這樣的背景下獲得了快速的發展，緩解了建設資金短缺的局面。但最近城投債暴露出來的諸多問題，使得市場極為關注城投債風險，如何規范城投債的發行和運行有著重要的意義。本文在分析城投債形成的機理、發展現狀及存在問題的基礎上，提出幾點建議。

關鍵詞:城投債 地方政府融資平臺 城投債信用風險

一、城投債形成的機理

自1994年我國實施分稅制財政體制改革以來，中央財政收入在整個國家財政收入的比重不斷提高，地方財政支出所占比重不斷提高，事權的重心下移和財權的重心上移，導致地方政府事權和財權的不對等。我國正處于大力發展城市建設的階段，基礎設施建設的資金投入較大，而地方政府財政收入有限，不足以支持地方政府龐大的資金需求。在巨大的資金壓力下，由于我國地方政府不得發行地方債券，各級地方政府開始尋求各種變通的方式進行融資，相繼建立地方政府融資平臺來籌措資金，城投債由于其自身的優點逐漸成為地方政府融資平臺中的重要組成部分。

發行城投債融資從而支持政府項目的建設，相較平臺公司申請貸款和上市融資等融資方式而言，地方政府有更大的自主權和更多的便利。由于商業銀行針對貸款進行事后跟蹤檢查并制定限制性條款，上市公司受到較為嚴格的公司治理機制和充分的信息披露制度約束，地方政府在利用城投債籌集資金受到的外部約束較少，在安排資金投向上有更大主動權。同時，中長期債券由于其籌資成本較低、籌資規模大，其長期性和穩定性可滿足長期建設資金的需求。

二、城投債的發展及現狀

我國最早由上海市嘗試建立城投公司籌集城市建設資金，這種模式為上海市基礎設施建設和公用事業建設項目募集大量資金。自1993年4月15日上海市城市建設投資開發總公司成功發行了我國第一只規模為5億元的城投債起，據統計到2010年底，我國城投債總發行規模已達到5915.8億元。

我國城投債的發展體現出明顯的階段性，在2005年以前為城投債的初步發展階段，表現為發債主體主要集中于直轄市和經濟發達地區的大型省會城市，城投債的發行規模較小。自2005年來，隨著企業債發行政策的調整，債券發行門檻的降低推動了城投債發行數量和規模的快速增長。

為抵御金融危機的負面影響，2008年底中央提出的4萬億元的經濟刺激計劃，除約1.18億元的中央資金外，地方政府需從其他渠道籌措配套投資資金。為了鼓勵地方政府規范使用投融資平臺、拓寬融資渠道，中國人民銀行和銀監會于2009年公布了《關于進一步加強信貸結構調整，促進國民經濟平穩快速發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬政府投資項目的配套資金融資渠道。”2009年城投債發行的數量和規模呈現飛速發展的趨勢，地方政府投融資平臺的數量快速增加，尤其是縣區級城投公司數量急劇增長。

在迅速擴張過程中，地方政府投融資平臺、城投債存在問題也開始暴露，其隱藏的風險引起市場的廣泛關注。2010年，監管層先后出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》和《進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》，要求各地政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理，規范地方政府投融資平臺的管理，同時鼓勵投融資平臺公司通過債券市場直接融資，但對募集資金投向和增信方式等方面做出規定，城投債進入了規范發展的階段。

三、城投債發展中的問題

（一）資產整合操作不規范

由于城投債的發行只需接受《企業債券管理條例》等相關法律法規的約束，城投公司的資產規模的大小直接影響債券發行規模，地方政府為募集所需資金向城投公司注入資產迅速提高資產規模，但存在注入土地等無形資產時估值過高、資產劃撥不規范等問題。并且，由于之前對城投債存續期內的監管基本屬于空白，只有部分評級機構定期發布的跟蹤報告，監管的缺位導致債券存續期內資產轉移事件時有發生，極大地損害了投資者的利益。

（二）城投債信用風險凸出

據國家審計署統計，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.72萬億元，在已支出的約9.61萬億元債務資金中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86 .54%。由于城投債募集投向多為地方基礎設施或是公益性項目，許多項目的盈利更多取決于宏觀經濟的發展，因此風險將更多地取決于各地經濟的發展和財政收入水平。其次，城投公司的現金流狀況和盈利指標都偏弱，城投公司的自身盈利性不強，導致城投公司的資金流轉出現借新還舊的情形，在信用環境趨緊的情形下，加大了償債壓力。

城投公司的償債能力取決于投資項目的運營效益和地方政府的財政撥款和補貼等，城投債的風險很大程度上取決于地方政府對城投公司的支持意愿和力度，以及地方政府經濟發展水平和財政收入。目前國家加大了對房地產市場的調控力度的同時，削弱了依賴土地出讓收入的城投公司的償債能力，一旦地方經濟和財政收入出現波動將會對債務的償還產生不利影響。尤其是縣區級城投公司在地方政府投融資平臺的比重不斷增加，縣區級政府由于財政失衡情況嚴重，融資動機更為強烈，其發行的城投債積累了更大的信用風險，尤其是近期存在對部分城投債信用評級下調的預期。

（三）城投債的發行規模增長過快

由于城投債的準市政債的性質，使得其構成地方隱性債務的一部分。我國已發行的城投債普遍存在本期債券發行規模超過地方政府財政總收入10%以上的情形，城投債的發行規模過大不僅加大了債券的信用風險，也加劇了地方政府債務風險。盡管在監管層提出對地方政府融資平臺進行清理整頓，對城投債的發行提出新的規定，出現了城投債一度暫停發行，根據Wind數據統計，2010年城投類企業債規模為1625.33億元，城投債的發行規模仍存在增長過快的問題。

四、規范城投債發行的建議

城投債作為一種金融創新，拓寬了地方政府融資渠道、為城市基礎設施建設籌措了大量資金，有力地推動了我國城市化進程。盡管城投債與城投貸款相比，規模要小得多，但一旦有信用質量下降的風險顯現出來，其負面效應和波及范圍會非常大，應重點關注以下方面：

（一）完善城投債信息披露制度

充分、及時的信息披露能有效發揮了外部力量對發行主體的監督和約束，不僅關系到投資者的利益保護，同時對規范城投公司的行為起到重要作用。除了披露城投公司的基本經營信息以及基本財務信息外，尤其應對城投公司的盈利模式、資產注入情況、擔保形成的債權債務關系等進行詳細披露。同時，還應當督促發行主體的后續信息披露，尤其是對資產轉移、重大資產重組等資產整合行為進行充分披露，加強對企業債存續期內的監管，并加大對信息披露不充分行為的懲罰。

（二）控制城投債的發行規模

在建設資金存在巨大缺口的情況下，地方政府仍有很強的動機利用地方政府融資平臺募集資金，而在銀行貸款受限的情況下，融資平臺會轉向城投債融資。盡管管理層對城投債的發行提出諸多限制性的規定，但城投債仍存在規模擴張過快的問題。因此，應根據各地地方政府的財政收入，同時結合各地政府的綜合負債率、債務結構以及城投公司到期償還債務的情況，控制各地城投公司的發債規模，降低城投債的信用風險和政府債務風險。

（三）完善城投債的增信方式

由于城投公司的盈利能力有限，為提高城投債的信用等級和市場認可度，大多數城投公司采取一系列增信措施。目前發行中出現了注入資產操作不規范、過高評估土地等無形資產的價值等問題，影響著增信措施的有效性，加大地方政府的債務風險。在增信措施的法規上應做出更深入的規定，例如應規定地方政府對城投公司的資產注入要嚴格遵循法律程序，注入的資產需經過更嚴格的資產評估機制等。同時，應借鑒西方國家發行市政債的成熟經驗，可以考慮從發展債券保險和成立專業擔保公司進行擔保等方面豐富增信措施。

參考文獻：

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[2]涂盈盈.城投債的發展與風險控制[J].中國金融，2010;7

[3]賀春先.城投債現狀問題研究[J].現代商貿工業，2011;5

作者簡介：

游俊，女，（1987-），湖北武漢人，中央財經大學金融學院金融學專業2009級研究生。

劉薇，女，（1986-），河北衡水人，中央財經大學金融學院國際金融學專業2009級研究生。

（責任編輯：李孟明）