論法治之下的社會管理創新

中圖分類號：C93文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2011)09-00-02

摘要：依法治國是我國的治國方略。然而，雖經過多年的發展，我們的法治狀況仍存在諸多問題。現代社會，在高度行政化的單位制社會管理體制被打破后，社會管理主體已由相對單一趨向多元化。法治之下的社會管理要遵守法治的精神。檢察機關作為國家的法律監督機關，應當歸屬于負責社會安全和穩定的社會管理部門之中。檢察機關在參與社會管理過程中，有其自身的角色定位，并有所作為。

關鍵詞：法治 社會管理 創新 作為

一、法治的內涵及我國當前的法治狀況

法治是指以民主為前提和基礎，以嚴格依法辦事為核心，以制約權力為關鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。與人治相比，法治具有諸多的優越性，如：法律是集體智慧和審慎考慮的產物；法律沒有感情，不會偏私，具有公正性；法律借助規范形式，具有明確性等等。

法治的精神內核包括：法律至上、良法之治、平等適用、制約權力、保障人權等。法治的最大好處在于能防止特定的個人凌駕法律之上而傷害其他大多數人的利益。

當今時代，大部分國家都認同法治的重要，雖然各國在時代背景、在法律的產生等方面并不太相同，但法治仍然是各國的追求。我國也倡導建設“法治”國家。“實行依法治國，建設社會主義法治國家”是我國憲法對全國人民的莊嚴承諾。我國的法治原則有“堅持人民主權、必須實行依法行政、司法獨立、保障人權、執政黨必須在憲法和法律的范圍內活動等。”1

但時到今日，我國的法治狀況仍不容樂觀。江平教授曾經講過，中國法治建設的獨特路徑是“進一步，退兩步”。著名律師張思之先生也以“扭秧歌”來形容中國法治道路的彎轉曲回。實際上，我國確實存在著一些非常不和諧的情況。“官場上的買官賄爵，無可扼制風行成勢的腐敗；社會風尚的日趨日下，個人文明誠信的根本喪失，唯利是圖的拜金主義；普通公民權益的喪失危機，維權之路的漫長艱辛與無望；自然生存環境空前的破壞與污染，災害損失的壯觀與凄慘等等……均是中國法治狀況的非常演繹與驚世創造。”2這些無不都是與法治的精神相背離的。近些年來，貧富差距拉大，外來人員犯罪增加、三聚氰胺事件、塑化劑事件、上訪、拆遷等引發的傷害事件等等，一系列群體性事件、惡性事件的發生，無不讓人震驚。同時也造成了現在黨群關系、干群關系的復雜化。這雖然有經濟社會發展的客觀原因，但與政府社會管理的缺失是分不開的，尤其是政府行政法治的缺失。主要表現有：“法治政府理念尚未完全形成普遍共識、部分已頒布法律被不同程度地異化或虛置、法治政府建設的速度、效益發展不平衡、政府信息公開力度有限、輿情應對能力不足和行政糾紛解決與救濟機制缺陷明顯等等。”3如有些官員至今仍把法律看成治民的，這樣治民的“法治”與“人治”其實沒有什么區別的。清華大學王保樹教授在一次講演中提到某地有一條標語：“非正常越級上訪第一次發現警告，第二次行政拘留，第三次勞動教養。”這句標語體現出了目前一些地方政府官員對待法律和法治的典型態度。

二、社會管理的主體及創新的法治要求

（一）社會管理的主體

社會管理主要是政府和社會組織及其成員為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。狹義上，社會管理是政府職能的重要組成部分，是國家通過制定一系列社會政策和法律規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，調整各類社會利益關系，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。而廣義上的社會管理是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。它不限于政府的社會管理職能，還包括其他主體以及社會自身的管理。

現代社會，在高度行政化的單位制社會管理體制被打破后，社會管理主體已由相對單一趨向多元化，既包括政府行政管理部門和基層自治組織，也包括社會組織自律管理和公民個體的自我管理。根據我國現階段的特點和部門分工，可以把社會管理部門原則上分為兩大類：“第一類負責社會公平，主要手段是提供社會公共服務和公共物品，包括教育、文化、衛生、民政、體育、勞動社保等；第二類負責社會安全和社會穩定，主要手段是行政和司法，包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產等。”4當然，二者的分工不是絕對的，有些部門兼顧兩種職能。檢察機關作為國家的法律監督機關，主要從事司法工作，所以，一般應歸類到負責社會安全和社會穩定的部門之中。

（二）社會管理創新的法治要求

社會管理創新是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

當今中國，社會管理模式主要是以政府主導型模式為主，市場管理模式和社會自治管理模式為輔，尤其是社會自治管理模式最為薄弱。而“未來我國社會管理范疇的調整目標是小政府、大社會，政府要做到有所為、有所不為。”5“新的社會管理的發展趨勢就是逐步向以社區組織為主體的、社會自主管理為核心的自治管理模式轉型。政府的主要職能不是行政干預和管制，以政府行為代替社會行動，政府包辦，而是運用法律法規、社會政策來規范、引導、支持、服務社會自主管理，有效整合社會資源，協調化解社會各種矛盾、沖突和問題，科學有效應對社會風險，保障公民的合法權益和公民權利。”6

正如前面講到的，當前社會的諸多矛盾，多是源于政府行政法治的缺失，源于一些國家行為與法治精神的相悖造成的。所以，建設法治國家，進行社會管理，就應高舉法治精神，通過運用法律法規、社會政策來規范、引導、支持、服務社會自主管理。

法治在社會管理創新中的優越性十分明顯，主要表現在以下幾個方面：法治為社會管理創新提供法律依據，使社會管理創新具有合法性；因為法律為國家制訂，這又使社會管理創新具有了權威性；同時，法治又可以使社會管理創新具有操作性和反復適用性。這是由法治的優點決定的。

為此，法治之下的社會管理創新就應遵守以下幾個原則：“一是充分體現公開、公平、公正的原則；二是充分體現民意的原則；三是充分運用社會資源的原則。”7法治之下的社會管理創新，要在堅持以上三個原則的前提下， 注意四個方面的工作：“（一）社會管理創新是社會管理科學發展的需要；(二)社會管理人員需要不斷提高自己的法律素質；(三)制定的規則要符合本地區的實際情況；（四)重視學習和借鑒其他地區社會管理創新的經驗。”8

三、檢察機關在社會管理創新中要有所作為

（一）要處理好二個關系

1、要處理好與黨委之間的關系。做到不威不違，即要尊重黨委的決定，又要保持檢察機關獨立的話語權。要有大局觀念。在檢察工作開展過程中，要在黨委的統一領導下，結合當地的實際情況，把推進社會管理創新的各項工作擺在更加突出的位置，努力為地方經濟社會發展與和諧穩定服務。同時，作為法律監督機關，在貫徹執行黨委決定的過程中，要堅持審慎的態度，對有違法律的決定，應以適當的方式作出適當解釋，避免因一味的執行地方黨委決定而做出有違法律規定的行為。

2、要處理好與地方政府部門之間的關系

檢察機關在創新管理過程中，要樹立檢察權威，避免有損檢察權威行為的發生。一方面要加強與政府各部門的溝通協調，獲取各部門對檢察工作的支持，增加檢察工作的執行效果。另一方面，檢察機關不能大包大攬，將原來不屬于檢察工作職責的內容包攬過來，避免淪為一般的行政管理機關。在工作中，采取的方法既要考慮可行性、創新性，也要考慮合法性，決不能突破法定職能包攬檢察機關不宜承擔的工作，更不能突破現有的法律框架亂作為，以免對檢察權威造成不利影響。

（二）要增強二個意識

一是要提高職責意識。當前，相當一部分人都把工作當成工作來做，完成了事。沒有正確分清職責和工作的關系。初看，貌似職責和工作沒有什么區別。其實，職責和工作還是有區別的。如果把工作當成工作，那工作完成的程度可能會大大折扣。而如果把工作當成職責，那工作的完成可能就會比較出色。所以，檢察人員在社會管理創新過程中，面對各方面工作，應該提高職責意識，把保護人權、矛盾化解、公平正義等作為職責來做。這樣便會更好的進行社會管理。

二是要提高創新意識。在本職工作的基礎上，時刻具備強烈的創新意識，可以更好、更多的發現工作的亮點和新創點，更容易找到解決問題的方式方法，從而更有利于促進社會管理新創工作的開展。所以，在社會管理新創過程中，創新意識尤為重要。

（三）要提高二個能力

一是要提高依法辦事的能力。“打鐵要靠自身硬”。作為執法機關和執法人員，檢察人員應努力提高自己的法律和法學素養，根據“法治”的精神，在工作中做到依法辦事，從而在社會管事過程中做到依法管理。這是檢察人員參與社會管理創新的基本要求。

二是要提高綜合協調管理能力。作為執法者，檢察人員不是執法的機器，在工作中，要努力結合當地的實際情況，了解群眾需求，提高做群眾工作的協調能力，這是參與社會管理創新的前提。因為只有具備了綜合協調管理的能力，才會將矛盾化解。否則，還有可能會導致矛盾的升級。所以，提高檢察人員的綜合協調管理能力在社會管理創新過程中非常重要。

（四）要在二個方面有所創新

第一個方面是法律、法規、政策、制度等方面的創新。

當前，在檢察司法過程中，在矛盾處理過程中，可能會面對法律法規的不健全、政策的不合法性、制度是缺失等一系列問題。因此，檢察機關參與社會管理創新，可以從制度層面上進行廣泛的調研，對存在的問題和解決提出科學合理的建議，幫助各級政府和權力機關制定科學的規章制度，進而為社會矛盾的化解提供合理的依據，做到社會管理制度的創新。

第二個方面是具體工作方式方法的創新。

一是檢察工作進行適當的外伸前移后延。要正確處理社會糾紛，化解社會矛盾，不能嚴格的囿于“檢察環節”之中按部就搬，而應將工作適當進行外伸、前移或后延。如控申、預防部門可以將服務窗口搬到檢察機關之外，可以進行定時不定時的上街下鄉入戶；批捕、起訴部門可以適當提前介入偵查；執行監督部門可以對刑罰人員進行跟蹤監督；民行、偵查部門等可以對外跟相關政府職能部門建立聯系工作機制，及時獲取有關信息，及時發現問題、解決問題。

二是查找檢察工作規律性的方面。檢察工作過程中，雖然每一個案件都有其自身的特點。但因為檢察工作具有程序性，在工作過程中，我們可以對各個分散的點式工作進行分析歸納，查找具有規律性的方面，將其歸納出來，形成一套好的工作制度或方式方法，作為檢察工作的創新點來指導檢察工作。如近年來的起訴量刑建議、立案、逮捕、起訴風險評估機制等。都是很好的亮點、特色。我們可以比照這些亮點特色，在檢察工作的各方面都予以思考、分析、查找，努力將檢察工作做得更好，創出特色，更好的服務社會管理創新。