新《水污染防治法》的不足及對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2011)09-00-02

摘要：新修訂的《水污染防治法》相較于舊法有很大進步，但仍然有許多不足之處，如立法目標、相關管理部門職權劃分、跨行政區域水污染糾紛、排污許可制度和排污總量控制制度、相關處罰罰則等方面存在不足，筆者就相關方面進行了探討。

關鍵詞：立法目標 職權劃分 處罰罰則

隨著我國經濟的快速增長和經濟規模的不斷擴大，水污染排放一直沒有得到有效的遏制，1996年的《水污染防治法》已不能適應現在水污染防治的需求。在我國水污染防治和水環境保護面臨著舊賬未清，又欠新帳的局面下，我國于2008年全面修訂了《水污染防治法》。與1996年的《水污染防治法》相比，新法新意頗多，在水污染防治標準和規劃、監督管理、防治措施、法律責任等方面都有很大突破。然而，與現今嚴峻的水污染狀況相比，仍然存在許多不足，需要進一步完善。

一、立法目標低，概念模糊

新《水污染防治法》將飲用水安全作為立法目標，這是否有立法目的過低的嫌疑，值得推敲。實際上，1996年規定的立法目的是“防治水污染，保護和改善環境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用，促進社會主義現代化建設的發展”。相比較而言，2008年的規定增加了保障飲用水安全和可持續發展的理念，但刪除了保障人體健康及保證水資源的有效利用的內容，筆者以為此次修訂刪除保障人體健康這一目的，不甚明智，有使立法目的降低了之嫌，不能真正實現“以人為本”的法律價值，因此應當保留保障人體健康這一立法目的。

二、水污染防治工作的管理部門職權劃分不明確

根據新法第8條的規定，我國的水污染防治工作實行環境保護部門統一主管，交通部門、水利管理部門、衛生行政部門等分工負責和協同相結合的管理體制該體制，這有利于充分發揮各部門的優勢，但存在一定的問題，即我國對環境保護部門的統一監督管理權和其他有關主管部門的水環境管理權之間的關系未作明確詳細可操作的規定，導致實踐中經常出現各部門之間“爭奪權力、推諉責任”的現象，不利于水污染的全面系統防治。

集權管理和分權管理兩者權衡，相關學者建議在水污染防治方面，首要一點應該由環境保護部門統一集權管理，其他部門配合環保部門，當數個部門的處理意見出現分歧時，應當首先考慮環保部門的處理意見。

三、跨行政區域的水污染糾紛

新法第28條規定：“跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決。”按字面意思理解，跨行政區域的水污染糾紛的解決途徑有兩個，即有關地方政府或共同上級政府協調解決。這種選擇容易滋生扯皮現象，造成問題久拖不決，另外按什么標準、什么尺度來解決糾紛，這些都是立法空白。

針對跨行政區域的水污染糾紛，國家應盡快出臺有關配套措施。一方面要明確由其共同的上級人民政府協調解決的前提是當事有關地方政府協調過，另外，要建立上下游長效工作機制。這主要包括定期聯席會商、信息互通共享 、聯合采樣檢測、聯合執法監督、敏感時期預警、協同應急處置、協調處理糾紛等機制。

四、有關排污許可證制度與排污總量控制制度

此次修訂雖然在強化治污效果中發揮重要作用仍存在不足，總量控制制度缺乏法規依據，雖然新法同以往一樣規定由國務院制定具體辦法和實施步驟，由于沒有確定的期限，從以往的經驗來看并不排除制定滯后的可能。

此外確定水污染排放總量控制的重要依據是江河，然而《水污染法》與《水法》在這個問題規定湖泊的水功能區劃定上存在巨大分歧。根據《水污染防治法》，環境保護部門確定排污總量、組織水環境功能區劃；根據《水法》，水利部門或者流域機構負責核定水體納污能力，提出水域限制排污總量意見，這樣很容易造成水環境功能區劃和水功能區劃，水功能區劃水體納污總量和向水體排污總量，水域限制排污總量和向水域的實際排污總量之間的脫節以及機構磨擦現象。 總而言之，以上諸多不足均會制約兩制度創新的效果發揮。

針對以上不足，至少應當從以下方面予以完善：首先，國務院應盡快出臺關于總量控制制度的具體辦法和實施步驟，使得主管機關的行政行為有合法參照。其次，整合環保部門與水行政主管部門分別制定的水環境功能區劃和水功能區劃，消除不必要的機構磨擦。最后，由于現行設立的排污許可制度要求，實質上是對企業污水治理的硬性要求。要提高企業排放達標企業污水治理的積極性，還必須在激勵性措施(即彈性要求)上多做工作，可鼓勵企業對污水進行處理，達標部分免收排污費等措施。

五、有關處罰罰責

此次修訂雖然加大了對違法主體的處罰力度，但相較于違法獲得的利益而言，其違法成本仍然較低，不能起到良好的威懾作用。首先，對于常見的違法排污行為，最高處罰額僅限于 50萬，處罰上的上不封頂也僅限于重大水污染事故，實際抑制大企業的違法排污的作用有限，處罰的力度遠不盡人意。其次，雖然新法基本實現了處罰方式的多元化，但考慮到流域的污染特點，不利的污染成本會隨著水資源的流動性轉嫁給他人，監督上的現實困難又極易導致責任不明。因而地方政府或其他相關部門在執行過程中都樂于以較溫和的方式來實施最嚴厲的處罰，也就造成了處罰效果大打折扣。最后，新法沒有直接規定違法者的刑事責任，只在第90條規定：“違反本法規定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。實際上，我國刑法及其修正案所規定的環境資源犯罪 14個罪名，并無一個與水污染直接相關。因此，該條的“構成犯罪的，依法追究刑事責任”沒有實質意義。

由于相關處罰罰則規定的處罰力度不足，在實踐中必然不能取到很好的效果，因此應當進一步完善。首先，針對當前處罰力度有限，大的企業無法得到有效規制等問題，在水污染治理過程中應當進一步引入“按日計罰”機制，從而使企業違法排污數量多少、程度輕重都能直接與所受處罰對接。其次，加強水資源保護機構對企業違法行為所受處罰的監督職能。處罰的監督職能。一旦發現處罰失當，應當責令該行政行為的作出機關重新予以責任認定，變更不當處罰。最后，完善相關配套制度，修改刑法的相應內容，規定與其相宜的罪名，減少嚴重破壞環境行為責任的逃避。

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