我國城市土地市場運行現狀及規范管理

中圖分類號：C93文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2011)09-0-01

摘要：伴隨我國市場經濟的不斷發展完善以及用地制度的不斷改革，如何構建一個城鄉一體化的土地市場成了擺在我們面前的一個重要的課題。本文先是分析我國城市土地市場運行機制及現狀，從中發現存在的問題并在此基礎上提出完善的對策及建議。

關鍵詞：城鄉一體化 土地市場 構建

我國目前正處于城市化加速發展的階段，在人口和經濟活動不斷向城市聚集，城市用地規模不斷擴張的同時，應該看到我國目前城市土地資源管理體系尚不完善，各級政府經常為短期經濟目標忽視從長遠的角度來規劃和利用現有城市土地資源，從而造成城市內部土地利用效率低下，用地結構嚴重不合理，致使城市土地資源極大浪費，不利于我國社會經濟可持續發展。這就要求堅持可持續發展原則，實現政府對土地市場的科學、有效地管理，進一步規范土地市場運行秩序，加快城市土地經營管理的進程，充分發揮城市土地的效益，實現城市經濟發展與土地資產收益的良性互動和相互促進，加快城市化建設步伐。

一、前沿研究

楊慶媛（2001）認為中國城鎮土地市場發展存在的核心問題是市場發育程度低，市場秩序遠未完善，歸結起來就是市場發展不規范，分析了其主要表現為：國有土地所有權利束在各級政府之間散落、各級政府在國有土地產權上的“邊界模糊”等產權制度缺陷既是中國城鎮土地市場發展中的突出問題，也是中國城鎮土地市場進一步發展的制度性障礙；市場主體行為不規范；市場發育程度低；供求不平衡；城鎮地價不合理等等。霍長寶認為運用土地市場的價格機制和供應機制，積極影響宏觀經濟發展走勢，是土地市場管理需要深入研究的課題。袁緒亞(1992)最早采用了供求法分析了城市土地市場中的隱形市場現象，楊繼瑞、王玉堂等對灰色土地市場博弈的成因進行分析并提出了對策。賈生華(2006)等也分析了土地資源配置中的灰色市場。曲福田和石曉平(2004)分析了不同情況下的雙方博弈，劉小玲(2003)則對我國城市土地市場過程中的三方博弈進行了探討。

二、我國城市土地市場運行的現狀

目前，我國城市的土地市場為三級市場結構模式。土地的一級市場即由國家以土地所有者的身份，通過批租將土地的使用權投放市場運行。國家可通過協議、招標和拍賣等方式將土地的使用權在一定的年限內讓予土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金，具有壟斷性質。土地的二級市場即由獲得土地使用權的經營者，直接將土地或通過建商品房間接的將土地投入市場流通，具有經營性質。土地的三級市場是由土地的使用者通過房產交易而使土地間接進入市場流通，具有消費性質。

我國對于城市土地市場的基本政策是:壟斷和控制一級市場，規范和搞活二、三級市場。但目前城市土地一、二級市場卻并不協調，隱形交易大量存在。主要由于我國土地一級市場的發育遠未成熟，出讓的土地數量較少，而相比之下，二級市場上交易卻相當活躍，交易者眾多、交易頻率高、涉及金額大、競爭較為激烈。這種市場之間的不協調促使隱形交易大量存在，劃撥土地在利益驅動下違規進入二級市場進行“隱形交易”，造成國家土地收益的大量流失。同時，由于取得劃撥土地的成本很低，更增加了現實中竭力爭取劃撥土地使用權的現象，導致土地隱形交易愈演愈烈，城市土地價格很難顯化，國有土地收益流失，土地資源得不到最佳利用。另外，在二、三級市場上，一些土地使用者在利益的驅使下，在向國家購買了一定年限的土地使用權后，將國家的土地投放到那些獲利較大、見效較快的領域中去，致使城市的綠地及城郊的大量農業用地紛紛被大量高密度的鋼筋水泥的建筑物所充斥，從而進一步導致了城市規模的不斷擴大以及城市土地生態系統的自我更新能力遭到破壞。具體可分為以下一些問題：

1、塵世存量土地供應失控。多年來都強調政府土地供應，但在實際操作中，政府職能通過農地專用，征用等手段控制新增建設用地的供應，而對城市存量土地，政府不僅不能壟斷其供應，而且很難稱其為一個供應者，存量土地雖然數量巨大，但政府掌握的份額卻近于零。

2、協議出讓，政府讓利。出讓土地方式有拍賣、招標和協議三種。

3、生地出讓，效益粗放。隨著我國各大城市土地收購儲備制度的逐步建立，各地政府以招標、拍賣方式出讓土地使用權的越來越多，有的城市甚至想社會公開承諾，通過公開招標、拍賣方式出讓的土地面積要占全年出讓土地總面積的90%以上。

4、“有地沒人用，有人沒地用”為了一些破產的中小企業，政府不惜用“土地換就業”、“拿土地換養老”，但一些私企或外商在將其收購后。立即將這份突擊改變用途，獲取暴利，只是職工今后無立錐之地。

三、我國城市土地市場規范運行的管理對策

經濟學家凱恩斯認為，自由競爭環境下的自由資本主義既不會帶來高效，也不會帶來資源的充分利用。認為“自由市場只有在政府的積極干預下才是可行的”，而“國家必須用改變租稅體系，限定利率以及其他方法指導消費傾向”，[3]因此國家應該對土地市場嚴加控制。政府要高度壟斷土地一級市場，按照國家產業布局和產業結構的調整來配置土地，政府通過土地利用計劃壟斷一級土地市場的供給，控制一級土地市場的出讓總量，運用政策影響土地供給價格。城市二級市場作為對城市土地資源的再配置，其管理的重點應放在以下方面:第一，嚴格審驗土地使用者的土地用途及土地規劃，在確認其不與城市環境、城市總體規劃相悖的前提下，才能獲準得到土地使用權；第二，把住產權登記關。通過土地使用權變更登記，審查土地轉讓是否符合土地出讓合同規定；而對于土地的三級市場及房地產交易與消費市場，國家應建立一整套規范的監督機制，以確保消費者的利益，從而健全土地管理制度，保障土地的可持續利用。

參考文獻：

[1]楊慶媛.中國城鎮土地市場發展問題研究[D].2010，5

[2]霍長寶.天津市土地市場發展對策研究[D].2008，3