地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與問題

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-925X(2011)09-00-01

改革開放以來，隨著地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地方建設(shè)性融資剛性需求快速增長(zhǎng)，客觀上形成了地方政府性負(fù)債。適度舉債搞建設(shè)對(duì)地方政府來講，不僅可以拉動(dòng)內(nèi)需和民間投資，提高公共服務(wù)水平，推進(jìn)城市化進(jìn)程。但如果負(fù)債過度或管理失控，政府債務(wù)則將導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政的正常運(yùn)行。本文將在理清地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)存在的問題進(jìn)行分析討論。

一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

1、地方政府債務(wù)的規(guī)模

國(guó)家審計(jì)署今年發(fā)布的《關(guān)于全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)情況的報(bào)告》顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10，7174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67，109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23，369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16，695.66億元，占15.58%。加上中央政府債務(wù)余額為6.75 萬億人民幣，總計(jì)17.5萬億元，約占GDP 總量(39.7萬億人民幣)的44%。今明兩年有24.49%、17.17%的地方債務(wù)集中到期，未來三年有超53%的地方債務(wù)需要償還，地方政府債務(wù)將進(jìn)入償債高峰。

2、地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)

地方政府債務(wù)在不同的層面上有其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。首先，從橫向結(jié)構(gòu)即部門結(jié)構(gòu)和地域結(jié)構(gòu)上，許多非財(cái)政體系的政府職能部門分散舉借了大量政府債務(wù)，舉債主體分散。各省地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)具有明顯的地域特征，多與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局緊密相關(guān)，如東北三省國(guó)有企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁形成當(dāng)?shù)卣闹饕獋鶆?wù)包袱，糧食主產(chǎn)省區(qū)，糧食企業(yè)的政策性虧損負(fù)債通常比較嚴(yán)重。其次，從縱向結(jié)構(gòu)即各級(jí)政府債務(wù)上，在地方政府債務(wù)總額中，縣級(jí)地方政府債務(wù)所占比重最大，債務(wù)壓力最大，市級(jí)次之，省級(jí)居第三位，鄉(xiāng)級(jí)最小。從債務(wù)類別上看，省級(jí)債務(wù)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，以直接顯性債務(wù)為主，市級(jí)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中，或有顯性債務(wù)略大于直接顯性債務(wù)，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府債務(wù)規(guī)模大，項(xiàng)目多，較為分散，拖欠和虧損掛帳較為嚴(yán)重，因財(cái)力和融資渠道等原因，其財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。

3、地方政府債務(wù)的特點(diǎn)

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，債務(wù)總量不清，規(guī)模巨大。巨額的地方政府債務(wù)是多年積累、特別是在20多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的，既有地方政府舉借和擔(dān)保而產(chǎn)生的直接債務(wù)，又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù)。債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)通明度低，對(duì)外信息披露較少，從數(shù)據(jù)上口徑不一，難以統(tǒng)計(jì)。第二，或有債務(wù)所占比重大，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大。在在一定條件下，或有債務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)化為直接或是顯性債務(wù)，增加地方政府償債壓力。

二、地方政府債務(wù)的問題

1.地方政府債務(wù)存在的問題表現(xiàn)

地方政府性負(fù)債形勢(shì)不容樂觀，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，普遍負(fù)債，債務(wù)擴(kuò)張普遍較快。我國(guó)各地區(qū)、各級(jí)政府債務(wù)普遍增加較快，合法與不合法的債務(wù)并存，呈整體擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。第二，債務(wù)來源多樣，債權(quán)主體不斷擴(kuò)散。各級(jí)政府債務(wù)構(gòu)成項(xiàng)目大小不一、種類復(fù)雜，多頭舉債，缺乏統(tǒng)一管理政府債務(wù)的機(jī)構(gòu)。第三，縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總量日益增加，償債高峰期已經(jīng)來臨。第四，地方債務(wù)清償困難，財(cái)政缺口大。地方政府性融資渠道狹窄，建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)過于集中，建設(shè)項(xiàng)目投資過度依賴土地出讓收入。

2、地方政府債務(wù)存在問題的政府內(nèi)部原因

第一，政府職能“越位”形成歷史欠賬。地方政府違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律直接干預(yù)市場(chǎng)的行為，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域干預(yù)過多，如盲目興辦企業(yè)，行政性調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，資金使用效率低，造成財(cái)政收支“空轉(zhuǎn)”，寅吃卯糧，形成歷史欠帳。第二，地方政府的投資沖動(dòng)缺乏有效規(guī)范。地方政府的為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原因，在自身財(cái)力有限情況下，通過多種形式的舉債融資來加大投入。政府部門或事業(yè)單位攀比超前負(fù)債搞基本建設(shè)等。地方政府違規(guī)擔(dān)保，形成債務(wù)。第三，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本過高。地方政府層級(jí)過多、機(jī)構(gòu)臃腫，管理松弛，行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)過快。從1986年到2005年，我國(guó)人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由20.5元到498元，增長(zhǎng)23倍，而同期人均GDP增長(zhǎng)14.6倍。第四，舉債分散，決策不嚴(yán)謹(jǐn)，舉債項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證和避險(xiǎn)、保障機(jī)制。第五，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致城鄉(xiāng)財(cái)源薄弱。縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展緩慢導(dǎo)致財(cái)政收人規(guī)模小、債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。

3、地方政府債務(wù)存在問題的外部環(huán)境原因

第一，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和現(xiàn)行體制機(jī)制安排的必然結(jié)果。分稅制財(cái)政體制的缺陷，導(dǎo)致財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，彌補(bǔ)作用不足，地方政府建設(shè)需求與本身財(cái)政可用資金不足的矛盾推動(dòng)政府舉債。第二，投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)和投資結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物。政府性融資渠道比較狹窄，目前區(qū)縣政府性建設(shè)項(xiàng)目投資決策存在著過度依賴土地出讓收入的傾向。公共投資體制不健全、民間資本準(zhǔn)入門檻高，只得通過各種非正規(guī)渠道變相舉債、違規(guī)融資。出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)或其他各種原因，導(dǎo)致投資規(guī)模過度膨脹。第三，監(jiān)管相對(duì)乏力和商業(yè)銀行推波助讕的綜合作用下日益顯現(xiàn)。地方金融機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管，產(chǎn)生巨額不良資產(chǎn)，由政府埋單。債務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制不健全，弱化了對(duì)地方債務(wù)的有效約束。現(xiàn)行政績(jī)考核制度在實(shí)際考核過程中，地方政府難能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎?cái)力的承受程度，糾錯(cuò)和問責(zé)機(jī)制缺失讓地方政府官員存在強(qiáng)烈的借債動(dòng)力。

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