房屋登記審核的司法審查標準

摘要：在2009年政府機構(gòu)改革之前，房產(chǎn)管理局行使城市房屋登記管理職權(quán)。需經(jīng)過權(quán)屬審核才能核準登記，頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。在不動產(chǎn)登記中，登記機構(gòu)究竟是形式審查，還是實質(zhì)審查，一直爭議很大，也是容易引發(fā)房屋管理行政登記糾紛的關(guān)鍵問題所在。司法機關(guān)在審查房屋管理行政登記行為時，應(yīng)當對其審核行為是否合法、審核程序是否規(guī)范、審核對象是否真實等事項進行審查。

關(guān)鍵字：房屋管理行政登記 權(quán)屬審核 司法審查

一、一起案件引發(fā)的爭論

西園大樓系1970年代建造，蘇州市西園百貨商店、蘇州市西園理發(fā)店、蘇州市西園飲食店、蘇州市西園旅社共用。1992年西園百貨店、西園理發(fā)店、西園飲食店被撤銷，并經(jīng)歷史沿革，其資產(chǎn)最終劃歸金閶商業(yè)管理中心管理。西園旅社主管部門為蘇州市飲食服務(wù)公司。1986年，蘇州市西園旅社劃歸園外樓飯店。1994年6月園外樓飯店申請對西園大樓房屋所有權(quán)進行登記。由于該房屋的建設(shè)圖紙和建設(shè)批文等原始資料遺失，園外樓飯店在提交了主管部門關(guān)于西園旅社的批復、西園旅社房產(chǎn)情況說明、土地使用稅繳款書、固定資產(chǎn)分類賬等證明所有權(quán)情況的材料，并出具保證書之后，原蘇州市房產(chǎn)管理局經(jīng)調(diào)查審核產(chǎn)權(quán)，通過報紙刊登房屋產(chǎn)權(quán)征詢異議公告后，于1994年9月13日確認虎丘路5號（西園弄5號）房屋所有權(quán)為園外樓飯店所有。并于1994年10月19日核發(fā)了NO.0077181房屋所有權(quán)證。該房屋所有權(quán)證包含了原西園旅社、西園百貨店、西園飲食店、蘇州市西園理發(fā)店的房屋。2004年園外樓飯店經(jīng)轉(zhuǎn)制，更名為蘇州市園外樓飯店有限責任公司。并在此基礎(chǔ)上申領(lǐng)了蘇房權(quán)證市區(qū)字第10040092號房屋所有權(quán)證，登記類型明確為更名。

NO.0077181號房屋所有權(quán)證、10040092號房屋所有權(quán)證經(jīng)兩次法院審理，認為事實不清、證據(jù)不足，判決撤銷。

二、房屋管理行政登記的背景介紹

目前，對房屋管理登記中登記審核行為的限度還未有統(tǒng)一的認識。分為兩種意見，一是形式審核，二是實質(zhì)審核。

第一，理論界定存在爭議。有學者從登記審核的范圍對二者進行界定，認為形式審查就是登記機構(gòu)僅審查登記申請事項在登記手續(xù)、提供材料等方面是否合法、齊備；實質(zhì)審查則是不僅審查登記申請在登記手續(xù)上是否合法，還要審查其是否與實體法上的權(quán)利關(guān)系一致，實體法上的權(quán)利關(guān)系是否有效。有學者則從登記機構(gòu)的調(diào)查權(quán)限上界定實質(zhì)審查，即登記機構(gòu)接受了登記申請之后，應(yīng)當對登記內(nèi)容進行詢問和調(diào)查，以確保登記內(nèi)容的真實性。還有的學者認為登記機構(gòu)的審查權(quán)限及于不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因關(guān)系的，就是實質(zhì)審查，反之，就是形式審查。“現(xiàn)在對實質(zhì)審查與形式審查的制度構(gòu)成尚無統(tǒng)一認識，簡單地說是采取何種審查方式，沒有多大意義。”

第二，實踐中，各地房屋登記主管行政機關(guān)做法不一。如深圳市房地產(chǎn)登記審查主要采取的是窗口處理加形式審查的方式。審核申請材料的真實性時，多要求申請人對房屋登記內(nèi)容進行公證，即不僅要對申請材料在形式上是否完備進行審查，還要對申請背后的法律關(guān)系進行審查，是一種中間形態(tài)。

第三，法院在審理此類案件時的司法認識也不盡統(tǒng)一。有的法院認為，對不動產(chǎn)登記行為進行形式審查就夠了。有的法院認為，對不動產(chǎn)登記行為應(yīng)進行實質(zhì)審查。

三、房屋登記審核的司法審查焦點

對房屋管理行政登記行為的合法性審查的焦點是證據(jù)問題和審核程度問題。即法院要審查被訴具體行政行為是否構(gòu)成《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定的“主要證據(jù)不足”。

首先，屋管理行政登記審核程序符合法律規(guī)定的形式，但是也易流于形式化。因為證據(jù)不足而公告，無異議則可以做出房屋產(chǎn)權(quán)登記。而且，公告的事項與登記事項存在面積上的差異。這種符合程序形式規(guī)定的具體行政行為看起來并無不妥，但是卻不符合正當程序的要求。因為在審核并不完備的申請資料時并未盡詳盡審核的義務(wù)。

其次，變更登記的類型多樣，但根本性質(zhì)是基于對初始登記的房屋權(quán)屬關(guān)系的法律意義上肯定。后面的變更登記行為是建立在初始登記行為的基礎(chǔ)上的，初始登記在被法院審理判決為無效具體行政行為之后，變更登記行為則失去了事實依據(jù)和正當性基礎(chǔ)。不可能再通過變更登記確定房屋權(quán)屬，而只能根據(jù)房屋權(quán)利人申請，重新經(jīng)過翔實審核進行初始登記。

再次，“證據(jù)不足”所謂的證據(jù)是側(cè)重指向民事法律關(guān)系，即物權(quán)的確定。此確定一方面是申請人提交的房屋權(quán)屬確切證明，另一方面則是房屋登記管理機關(guān)進行現(xiàn)場勘測、界定從而保證四界分明。因此，在行政訴訟中應(yīng)當提交以上兩方面的證據(jù)，而非僅是行政登記行為作出的合法性法律文本和程序的證據(jù)。

四、房屋管理登記案件司法審查的范圍

房屋管理登記行為的審核標準可分為實質(zhì)審查和形式審查。法院在審理此類案件中，審查對象是對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響的登記行為，而并非權(quán)利憑證。因此，房屋管理登記行為應(yīng)作為行政訴訟審理的對象，具體應(yīng)從四個方面—即職權(quán)依據(jù)、法律依據(jù)、事實依據(jù)、程序依據(jù)進行針對性司法審查。

（一）職權(quán)依據(jù)的審查

房屋管理行政登記實行屬地原則管轄，由房屋所在地的房屋登記主管行政機關(guān)辦理。

（二）法律依據(jù)的審查

審查房屋管理行政登記行為是否具有職權(quán)上的法律依據(jù)、行為法律依據(jù)、程序法律依據(jù)等，即具體行政行為的作出必須符合形式要求。

（三）事實依據(jù)的審查

房屋管理登記行為在符合法律上規(guī)定的形式要求之后，在作出登記行為之前應(yīng)當實質(zhì)審查申請人提交的申請資料等內(nèi)容的真實性、正當性等事項，主要是可以通過詢問、查詢和自主調(diào)查等方式進行審核，審核范圍應(yīng)為申請人的身份證明、代理人身份及委托權(quán)限、房屋權(quán)利變動的原因證明文件、權(quán)屬證書和登記證明的真實性、有關(guān)機構(gòu)出具的證明的真實合法性、登記申請與其他實質(zhì)法律關(guān)系是否存在沖突等內(nèi)容。保證房屋管理行政登記行為與實體的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系是一致的，穩(wěn)定行政法律關(guān)系的同時也要維護民事等其他法律關(guān)系的穩(wěn)定，避免多種不同的法律關(guān)系出現(xiàn)沖突、混亂狀態(tài)。

（四）程序依據(jù)的審查

目前行政程序?qū)ｍ椓⒎ㄟ€未出臺，但是《房屋登記辦法》也一般性的規(guī)定了程序要求，而地方性法律和各類規(guī)章也有比較詳細的程序性規(guī)定，房屋管理行政登記機關(guān)在作出具體行政行為的時候應(yīng)當遵守，但也避免流于形式化。