淺析當前背景下內部行政行為的可訴性

摘要：內部行政行為是否可訴，是我國行政法學界長期以來熱議的焦點問題。縱觀世界各國，大都對內部行政行為規定了一定的司法審查程序，體現了司法最終救濟的原則。將內部行政行為納入司法審查，符合“有權利必有救濟”的現代法治原則。本文將從現行規定的不足、歷史背景及司法救濟的必要性等角度來闡述這一問題。

關鍵字：內部行政行為 特別權力關系理論 可訴性 司法救濟的節制

近些年來，雖然我國相關的法律法規也逐步規定了對內部行政行為的救濟渠道，但是總體而言，這些措施集中于行政救濟，救濟形式單一。筆者認為，將內部行政行為納入行政訴訟的受案范圍已成為時代之需。

一、我國現行立法的規定

內部行政行為準確的說不是法律概念，而僅是學理上的一種界定，行政法學界以行政相對人的身份為標準，將行政行為分為內部行政行為和外部行政行為。內部行政行為是指行政主體基于行政隸屬關系，針對行政組織內部和國家公務員所實施的行政事務管理行為。

我國《行政訴訟法》第十二條第（三）項規定，行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定不屬于行政訴訟的受案范圍。2000年最高人民法院頒布的司法解釋第四條規定：“行政訴訟法第十二條第（三）項規定的‘對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定’是指行政機關做出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。關于我國公務員權利救濟的法律法規，始于1957年國務院頒布的《國務院關于國家行政機關工作人員的懲罰的暫行規定》（以下簡稱《獎懲暫行規定》）。《獎懲暫行規定》規定，對行政處分不服的既可向原處理機關申請復核，也可直接向上級行政機關申訴。隨后針對公務員權利救濟的法律法規不斷頒布，直到2006年《公務員法》的正式施行。《公務員法》規定，公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以向原處理機關申請復核，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監察機關申訴，對于行政機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可向上級機關或者有關的專門機關提出控告。

綜上，我們會發現，目前我國對公務員權利的救濟途徑實際上只有行政救濟，包括復核、申訴、控告、人事爭議仲裁，司法救濟被排除在外。公務員權利的救濟機關缺乏獨立性，缺乏必要的監督。

二、內部行政行為被排除于司法審查的歷史原因

1、特別權力關系理論的影響。特別權力關系理論起源于19世紀的德國，是為了維護君主對官員及軍隊的統治權而發展起來的法學理論。它將公務員與國家之間的關系定義為勤務關系，認為為達成公共行政指特定目的，公務員應處于比一般人更加從屬的地位。內部行政事務屬于行政機關內部的結構建設問題，不應為外部干預。這種關系內的管理行為無須直接的法律授權，其所產生的爭議自然也排除法律救濟。

2、我國法院的承受能力脆弱。我國行政訴訟制度起步較晚，不夠成熟。相關制度并不完善，法官對行政機關的內部事務不熟悉，因而缺乏具體的爭議處理手段。

3、行政內部行為通常涉及行政機關內部的制度，不宜由法院管理，體現了人民法院與行政機關之間的職權分工。

三、內部行政行為納入司法救濟的必要性

雖然上述原因有一定的道理。但這些畢竟是20年前的原因，隨著時間的變化，我們的制度越來越成熟，這些影響的因素也發生了改變。

1、特別權力關系理論的衰落。二戰后，人們更加重視公平與自由，注重保護公民的基本權利。這與特別權力關系理論中 “特別權力高于一切” 的理論相背離，因而人們對于特別權力關系理論的態度由倡導轉向質疑。首先是德國，隨后世界各國紛紛進行修正。隨著社會的不斷發展進步，法治理念研究不斷深入，人們愈發的發現特別權力關系理論不能適應現代法治國家的發展。因此，我國也應該重新檢視這一問題，而不能一味的追求特別權力高于一切。

2、自我國行政訴訟法頒布實施以來，已有20余年。這期間經過不斷的探索，我們的制度不斷完善。法院辦案人員積累了豐富的辦案經驗，與20年前相比，法官的專業素質不斷加強，專業水平也有了很大的提高。

3、各國家機關之間職權分工是為了國家機關能更好的行使自己的職權，它們相互配合、相互監督，以保障公民的合法權利。將內部行政行為納入司法審查，恰恰是為了促進這一目標的實現。孟德斯鳩曾經說過，一切有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，要想防止權力濫用就要以權力制約權力。通過對內部行政行為進行司法審查，有利于司法機關對行政機關的監督，以保障公民的合法權益。

4、對內部行政行為進行司法審查，有利于對人權的保障。自從“尊重和保障人權”被寫入憲法以來，越來越強調對人權的保護。但是我們不僅要保障一般公民的人權，對處于內部行政關系中人員也應當如此，特殊的身份不能成為剝奪他們一般公民權利的借口。

四、司法審查的節制

當然，我們對與行政內部行為的審查并不是絕對的和不受限制的，司法審查要在保障公正的同時，保障行政效率，不能對行政機關的正常事務產生不利影響，這就是司法審查的節制。司法機關的正當介入能更加公正的解決爭議，并達到保障人權與實現行政效率的雙贏。

1、窮盡內部救濟，方得適用司法救濟。內部行政行為作為一種行政機關實施的行為，自然是行政機關更加的了解其真實的情況，所以，將內部行政行為交由行政機關救濟是最高效的救濟途徑，也是對行政機關的尊重。只有當內部救濟不能達到公正或者不能解決糾紛時，才進入最終的司法救濟程序，以保障公民的合法權益。

2、司法救濟在保障行政效率的同時，也要注重自身的效率問題，司法審查不能替代和妨礙行政機關的政策決策。司法審查介入的目的在于保障公民的合法權益，于此同時也不能妨礙行政機關的正常工作。

總之，筆者認為，內部行政行為可接受司法審查將成為一種趨勢。將內部行政行為納入司法審查是順應時代的要求，是保障人權和實現法治國家的需要，也是我國法律與國際接軌的必由之路。

參考文獻：

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作者簡介：

李霞（1988—），女，江西九江人，系江西師范大學政法學院2010級憲法學與行政法學專業碩士研究生，研究方向為經濟行政法。