我國環境公益訴訟初探

摘要：當今社會，環境問題越來越突出，環境糾紛越來越多，如何解決不斷增加的環境糾紛已成為法律亟待解決的問題之一。由此，環境公益訴訟制度的建構被提上日程。本文從環境公益訴訟的概念和特征出發，通過分析我國環境公益訴訟存在的問題，為我國環境公益訴訟制度的建立提供幾點建議。

關鍵詞：環境公益訴訟 原告資格 訴訟費用

一、環境公益訴訟的概念和特征

環境公益訴訟是指特定的國家機關、相關的組織和個人作為公共利益的代表人，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公益不受損害，對行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動。環境公益訴訟的特征有三：一是訴訟主體資格的廣泛性。不僅包括國家機關，還包括相關的組織和個人。二是環境公益訴訟具有公益性的目的。環境訴訟訴訟主體資格的寬泛性決定了與案件無利害關系的主體有權向法院提起訴訟，在此類案件中，無利害關系人發起訴訟并非是為維護自身利益，而是整個社會的公共利益。三是環境公益訴訟對環境污染和破壞具有預防性。環境公益訴訟的提起不以發生實質性的環境損害為前提，只要有違法行為即可提起訴訟，將損害行為消滅于萌芽中。

二、我國構建環境公益訴訟存在的問題

（一）實體法上未明確規定環境權

我國目前對環境權一無憲法上的確認，在憲法層面只能參照《憲法》12條：\"國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產\"予以保護；二無基本法的確認，只能參照《民法通則》第5條的規定：\"公民、法人的合法民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。\"由此可以看出，無論是《憲法》還是《民法通則》都僅是對環境權原則性的規定，沒有明確提出環境權，更沒有確定環境權的范圍，在司法實踐中并不具有可行性。環境權是環境公益訴訟的基礎和核心，沒有環境權，公民在提起環境公益訴訟時就無法直接以環境權受到侵害尋求司法救濟。

（二）程序法上對原告資格的規定過于嚴格

《民事訴訟法》第108條規定：\"原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。\"《行政訴訟法》第2條規定：\"公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。\"可知，都要求原告具備兩個條件：一是必須為與本案有關的直接利害關系人，二是原告必須是為了自己的合法利益而提起訴訟。這樣就使得公民、法人或其他組織提起環境公益訴訟的門檻被設置的過高，使得眾多愿意維護環境公益的主體無法用法律手段保護環境公益。這樣不僅極大挫傷了公眾保護環境的熱情，也導致環境保護工作效果大打折扣。

（三）訴訟費用一般公民和社會組織難以承受

我國實行的是訴訟費用由原告方預付，判決生效之后走由敗訴方承擔的制度。但是，環境公益訴訟由其公益性的特征決定了原告可能是與案件無利害關系之人，該主體并非為維護個人利益而起訴，二是為了維護公眾共同生活的環境利益，受益人不單單是起訴人自身，還包括整個社會的利益，如若訴訟費用單純依照現行訴訟法的規定由起訴者承擔，由其為社會公共利益買單顯然會有失公平。其次，環境污染或破壞的受害人一般不是單個人或者組織，往往眾多且相對分散，且牽涉面一般較大。如果個人維權不僅需要承擔必要的律師費、交通費，還要再承擔訴訟費，維權成本太大，一般個人和社會組織通常難以承受。如果因訴訟費用問題使民眾對環境公益訴訟望而卻步，無異于強迫民眾放棄司法救濟。

三、如何構建我國的環境公益訴訟制度

（一）在實體法中明確環境權

環境權乃是環境公益訴訟的理論基礎，因此，必須在《憲法》和《環境保護法》中將環境權予以明確規定。首先將環境權作為公民的一項基本權利納入《憲法》之中，為環境權在基本法律中的具體化提供憲法上的依據。其次，在《環境保護法》中將環境權予以明確化和具體化，可以采用列舉加概括的方式明確環境權的概念、具體內容和范圍等。

訴訟權利與實體權利相對應，首先在《憲法》中應當明確規定公民有權對侵犯環境公共利益的行為提起訴訟。其次在民事訴訟法、行政訴訟法及環境保護法律法規中根據《憲法》環境訴權做出相應的調整和規定。

（二）修改訴訟法，放寬對原告資格的限制

由于環境侵權的特殊性，各國起訴資格的標準都經歷了有嚴格限制到逐步放寬，經歷了從法定權利向法律保護的利益甚至是法律上值得保護的利益或事實上的利益的擴張。摒棄\"直接厲害關系\"說已成為世界各國環境公益訴訟發展的趨勢。因此，我應當修改現行訴訟法的相關規定，對環境公益訴訟原告資格做出特殊規定。在程序當事人的理念下，認可一切符合起訴程序要件的人和應訴的人為當事人，不論它是否與所主張的利益有關，也無論他所主張的利益是否得到法律的承認。即應當把環境公益訴權賦予每一個公民，取消對原告起訴條件的限制，把原告擴大到所有社會成員。在具體操作中，還應當注意區分環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟原告范圍的不同。在環境民事公益訴訟中，可提起訴訟的主體包括國家機關、一切社會組織和公民。在環境行政公益訴訟，其原告不應再有國家行政機關，否則行政機關自己告自己現實中不太可能，也不利于監督行政機關。在行政公益訴訟中，原告的范圍應為檢察機關、一切社會組織和全體公民。

（三）訴訟費用由國家承擔

環境侵權的特殊性導致環境公益訴訟的成本巨大，一般組織和個人都難以承擔，因此傳統訴訟法中有關訴訟費用的規定也應做出相應調整。本文認為，訴訟費用應當由國家來承擔。

國家承擔訴訟費用有兩種方式，其一是國家行政機關或者檢察機關作為原告提起環境公益訴訟時，應由國庫支付。其二是國家設立環境公益訴訟基金，當環境公益訴訟的原告是公民、法人或者其他組織時可申請用該基金會的資金承擔訴訟費用。該基金啟動資金首先由國家財政支付。成立之后，由檢察機關、行政機關作為原告提起的環境公益訴訟，勝訴所得納入該基金的資金范疇。

針對訴訟費用還需注意兩方面的問題。一方面，訴訟費用由國家承擔可能造成濫訴，不但使國家財產遭受損失還會增加法院的訴累。因此，法院可要求原告繳納一定金額的保證金，作為保證原告合理訴訟的物質制約。在訴訟終結后不論原告是否勝訴，法院都退還保證金；若有證據表明原告濫用訴權，則法院沒收保證金。沒收的保證金納入環境公益訴訟基金之中。另一方面，環境公益訴訟對于公眾而言畢竟不是為了自身利益，為了提高公眾參與的熱情，在原告勝訴之后應當給予其一定的獎勵。