我國財政信息公開所面臨的現實問題

摘要：2011年中央各部門“三公”經費的公開是我國財政公開的一個重要進步。財政信息的公開體現了公共財政的本質要求，也會對國家宏觀經濟與政治民主產生積極的影響。透過“三公”經費公開的始末，研究我國財政信息公開所面臨的諸如政府主動性、公開內容、公開形式、意見反饋等方面存在的問題具有重要的現實意義。

關鍵詞：“三公”經費 財政信息公開 預算

一、財政信息公開的法理性分析

現代公共財政學理論認為，經濟活動是一切活動的核心。在經濟活動影響之下的公民與政府的關系很大程度上可以看作為納稅人與稅收支配者的關系。而在這兩者的關系之中，納稅人在法律的約束下必須履行納稅義務，與此相對應，政府在支配所征的稅收的時候也必須保證其作為公共部門提供公共物品的正當性，而這種正當性已然與公民達成契約，并以法律的形式固定存在。按一般的邏輯來分析，公民賦予政府支配稅收的正當性，而政府也理應滿足公民對政府支配稅收詳情的知情權，以及更進一步的監督權，因為納稅人有必要知道從自己身上收來的錢怎么花，花在什么地方，這體現為一種責任與義務的對等性。

在現實中的這種關系是，政府提供諸如國防、基礎設施、義務教育、福利制度等諸多公共物品，而與此相對應，公民則享受安全的生存環境、便利的生活條件、基礎知識獲取、貧困救助等諸多好處。二者看似對等，但從責任與義務兩者關系來看，政府花費納稅人錢提供公共物品成為了責任，而公民享受公共物品實非義務，而是理所應當，因為公民義務早在公民依法納稅之時已經履行。這里實際缺少的對等那部分，實則是政府的義務，即滿足公民的知情權，保障公民的基本權利，需要由政府提供附加的公共產品——財政信息——來體現。

二、2011年我國財政信息公開的重大進展解讀

2011年5月4日國務院常務會研究部署進一步推進財政預算公開工作，同時，會議要求在2011年6月全國人大常委會審議批準中央財政決算后，公開中央各部門2010年出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費（簡稱“三公”經費）決算支出，并公開2011年“三公”經費預算支出。由此，廣受公眾關注的“三公”經費終于在“千呼萬喚始出來”的公眾訴求下，揭開了面紗（例外：科技部于4月14日先行一步公布“三公”經費預算）。截至2011年8月9日，在98個中央部門中，只有外交部、國務院港澳辦和僑辦尚未公布，其余95個部門均已公開。

此次“三公”經費公開的規模之大、規格之高、影響之廣皆屬首次，體現了國家機關主動接受民眾監督的積極態度，更反應了國家政治民主化建設的重大決心。根據所掌握的真實情況，我國財政預算分類科目中壓根就沒有“三公經費”這一科目。所謂“三公”，是由于民眾對國家機關的公車、公費出國、公務接待的高關注度而自覺形成的概念，“三公”支出實則是分散在諸多的具體科目之中。把這樣的概念上升到國家政策的高度來制定政策并貫徹執行，從出發點就已經注定了信息公開的覆蓋面不完全的問題。無論國家是否有想把隱性的信息顯性化的意圖，公布“三公”經費的政策舉措都難掩對財政公開基本面小修小補的事實。再者，此次“三公”經費的集體公開在國內尚屬首次，各部門在信息公開方面尚存在諸多經驗不足的問題，從側面反映了我國財政信息公開存在的局限性。

三、我國財政信息公開所面臨的現實問題

（一）自覺公開的主觀意識普遍缺失，民眾疑慮難消

我國政府財政信息公開的主觀意識缺失的具體原因在于：建國后濃厚的計劃經濟色彩并沒有完全消退，政府對國民經濟由直接主導到宏觀調控的職能轉變尚未徹底完成；政府的服務意識僅僅停留在履行職能、經辦事務之上，沒有過多去重視自身作為公權力的行使者應接受監督這一點，而這一點又恰恰非常敏感，容易引起民眾反彈；傳統封建時代殘留思想導致的政府部門的自利性、本位主義并未完全消除。這些原因致使政府履行經濟職能的進步程度遠跟不上當代政府治理理念的更新速度，也越來越難以消弭民眾的疑慮。

（二）財政信息公開面臨的社會壓力較大，有限程度的非自覺公開不足以彌補普遍缺失

如果把政府行政效率暫且放下不談，那么公民最關心的政府的事情，恐怕就是政府的行為作風了，這也是為什么“三公”經費會被民眾揪著不放的原因。民眾對政府工作人員的瀆職、奢侈、腐敗、濫用職權深惡痛絕。除濫用職權之外，其他三項都涉及到錢的問題。這是財政公開面臨的最大，也是最直接的壓力。

可以說，“三公”經費的公開是在民眾多年的期待中遲遲到來的。“三公”經費的公開是一大進步，但也僅僅是一個開始。諸如“三公”經費此類的非自覺公開僅僅是冰山一角，在財政信息公開方面，并非簡單公布預算決算數據就算完事，而且應該對預算的依據、預算追加的理由與程序、決算問責、政府部門的財報與債務明細、轉移支付的過程始末、國有企業的營收、重大項目的財政投入執行情況等諸多方面進行公開。財政信息公開的項目方面，我國還有諸多的缺失需要逐步彌補。

（三）財政信息公開的廣度和深度不夠

目前來看，政府的轉移支付與國企營收的財政公開之路尚未開始，而政府預算只是政府運行費用的一部分，也并未涵蓋完全。預算追加、重大項目的財政明細以及政府負債的詳情等的體制化尚未能有嚴格的保證，更不用說信息公開的后話。政府在財政信息公開的廣度上來說是遠遠不夠的，這也就是為什么說“三公”經費公開是“小修小補”的原因。

再者，假設政府部門理論上能夠絕對透明無損地提供其財政信息，那么，單純從財政的技術層面上來看的話，相信專業化的報表絕對可以做到信息資料的翔實。但是，現實的情況是：一方面，財政的相關具體信息提供由于法律、動態周期等多方面原因，是難以做到理論上的絕對完備的；另一方面，相關政府部門的主觀意識難以逃脫自利性的制約，由此也可能造成理論上絕對具體財政信息的不可獲得；再者，財政信息的細微化可能會導致政府由此項工作本身巨大的工作量帶來運行成本的上漲，可能反而成為一項沉重的財政負擔。因此，絕對理想化的財政信息公開是沒有現實前提的。但現實中能夠做到的是，能夠把理論上的絕對具體化變成可以進行理性衡量的工具化數據載體。

在2011年5月4日國務院研究部署進一步推進財政預算公開工作的常務會議上，會議中明確強調：“財政預算公開工作進展不平衡，公開還不夠細化，與人民群眾的期望仍存在一定差距”。2011年中央部門“三公”經費公開的內容基本都是比較籠統的總體數據。一直以來政府財政所公布的最多涉及到內容的“類”、“款”兩級，而明確要求公布到“項”級還是2011年剛開始要求的事情。即便是每年兩會期間審議的預算賬本也都是既籠統又抽象，連專業的財政專家看后都是一頭霧水，更不用說普通民眾了。如果財政信息的清晰度不能夠保證，那么公民對政府的監督權就不能夠很好的履行，也就難以推動政治民主化進程取得更大的實質性成果。財政信息公開不是要政府作秀，更不是要政府掩耳盜鈴。

（四）公開的形式單一，欠缺變通性

這里所說的公開形式絕不僅僅是公開載體的問題，更涉及公開的內容。因為我們發現，單純的公開一組數字，雖然保證了民眾的知情權，卻并不一定能讓民主監督有所成效。在中國，財政信息公開基本都是公開項目的總費用額度，而不太重視其他的具體細節問題。公車私用、公款吃喝、公款旅游的現象飽受民眾詬病，民眾見怪不怪卻又很難有效監督，其深層原因，便是財政公開的資金與項目的掛鉤不是那么具體、緊密的問題。而解決這個問題的一個比較有效的辦法，就是在財政信息公開之外，適度向相關的政務公開延伸。

同樣的問題在香港就比較規范。全港高級官員的公車車號都向媒體公布，用廣泛的社會輿論監督基本解決公車私用的難題。與香港的這些先進經驗相比，我們對自身的現狀不容樂觀，香港很好地詮釋了公開形式多樣化變通的重要現實價值，值得我們學習與借鑒。

（五）公開的制度化方面尚未確立

1.法律制度有待進一步健全

值得欣喜的是新修訂的《保密法》自2010年10月1日起施行，其中最大的變化就是第一章第四條，該條款特別指出保密工作既確保國家秘密安全，又便利信息資源合理利用；法律、行政法規規定公開的事項，應當依法公開。這一條款為政府信息公開讓出了空間，體現了“效力優先與適用優先”的關系原則，是我國法制的一大進步。但從新修訂的《保密法》確定的國家秘密的范圍來看，仍然未對其中列出的“國名經濟和社會發展中的秘密事項”具體界定清楚，這不能不說仍是一大遺憾。再者，從立法的規格上來看，《保密法》為上位法，其法律效力仍然高于《條例》，介于財政信息的界定問題，《條例》里邊規定的部分內容，仍可能會與《保密法》相抵觸而被視為機密不予公開。2011年國務院港澳辦和僑辦未公開“三公”經費便是以公開內容牽涉國家機密為由。外交部拒絕公開的理由不言自明：外交部工作的特殊性決定了其中必定會涉及到保密的相關工作。當然，這在《保密法》中也是有體現的。

2.政府各部門財政信息公開缺乏統一標準

從2011年中央部門“三公”經費公布的情況來看，各部門信息發布有很大的隨意性，缺乏統一標準，形成一種“各自為戰”、規范性不足的亂局。今年的“三公”經費公開在時間上看，2011年5月4日國務院常務會議上要求在6月全國人大常委會審查批準中央決算草案后，98個中央部門要公開部門決算和“三公”經費。但多數部門的公布時間滯后，而且公布信息分“幾步走戰略”，不同類別的賬目公布類別分散在不同的時段公布，不便整合比較。更有甚者多個部門在臨近周末的時段集中公布“三公”經費，據專家推測是為了降低關注度與“挨罵”的可能性。在公布的內容上，賬目公開“粗細不一”，審計署公布的數據較其他部門的要細致很多，公布了因公出國的年度經費總額、團數、人次，新車購置的數量、價格、型號以及平均運行維護費用，涉外接待的總額、團數、人次等。而緊隨其后兩天內文化部與民政部公布的數據過于粗略，尚未具體到“項”。

3.財政信息公開的問題上，中央與地方的路徑尚不明朗

2011年5月4日的國務院常務會議上提到地方財政預算公開工作穩步推進，但并未對地方政府的財政信息公開行動給予更多明確指示。而地方政府的財政現實是，1994年財政分稅制改革以來，地方財政來源主要是零散的小稅種以及中央政府稅收返還兩項。這一定程度上使地方政府打破了對中央政府的財政依賴，開始有了地方獨立的財政收支渠道和運行機制，能夠自主選擇當地經濟社會事業的發展方向。可以說，國家放松了對地方財政的直接限制，給予了地方政府更多的財政自主權。但從目前看來，地方財政除極少數探索性的個例外，總體在信息公開方面卻已然走在了中央財政的后面，這不得不算是一種諷刺。北京市2011年8月15日44個部門公布“三公”經費預決算，成為全國第一個公布“三公”經費的省級地方政府，其公開的總體內容與中央各部門相比也并無多少變化，但其公布時間有意放在中央各部門公布完之后這一舉動值得玩味。未來財政信息公開的路子，地方政府是“走自己的路”，還是做到由中央示范地方推廣，到目前仍不得而知。

4.財政信息的公民問責制尚未形成

公民與共同體建立的契約關系成就了國家實體，而國家則需提供相應的公共物品保障公民的權利與自由。財政信息作為一種公共產品不應只是一個終端的靜態展示給公民知道，我國當前的現實的情況是，政府部門未有財政過程的公開展示，且公開的財政信息積極響應公眾的質詢的活動仍然較少，并欠缺細致答復。我國多數的問責都是通過媒體的報道引起民眾的強烈反響之后，再由政府部門通過媒體轉達給公眾。通過法律程序、參與行政決策進行的公民問責離制度化依然相差很遠的距離，這也是我國政府部門的預算不細致、財政透明度不高的一個深層次的原因。因此，在國家進一步加強財政信息公開力度的大背景下，從公民問責出發進行制度建設更有助于提高我國財政的總體水平。

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[作者簡介] 趙凱（1986-），男，山西河曲人，西北政法大學政治與公共管理學院2009級碩士研究生。