上海閔行區:基于信息平臺的社會管理“大聯動”

閔行區依托于信息平臺，通過“管理力量大整合、社會服務大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執法大聯動”的城市綜合管理和應急聯動機制(簡稱：大聯動機制)，力求通過體制機制創新，進一步加強和創新社會管理，維護社會穩定，促進社會和諧。

行區是上海改革開放的縮影。二十年間，閔行

區的城市發展實現了“三級跳”，迅速跨越郊縣、城郊結合部階段，進入“深度城市化”：從僅有50萬常住人口的傳統鄉村社會，發展成為擁有233萬實有人口（其中，來滬人員超百萬、境外人員7萬多）的現代化城區。

在城市發展突飛猛進的過程中，傳統的社會管理理念、體制、機制、制度、方法等不適應的問題日益突出，社會前端管理缺位比較嚴重。為了有效解決上述問題，閔行區探索建立城市管理和社會管理長效常態機制，提出了五個力度：即組織領導力度大；源頭治理力度大；體系建設力度大；機制創新力度大；法制保障力度大。大聯動機制自此孕育而生。

“大聯動”的組織架構與創新工作

2010年4月，閔行區成立了全市第一個實體化運作的大聯動中心。

考慮到當前實際和可操作性，“大聯動”機制不改變現有的行政管理組織體制，不改變現有各部門行政管理職責，而是通過前端隊伍整合、職能融合、網格劃分、工作聯動、信息共享、業務協同等舉措，實現信息采集及時全面、任務指揮準確權威、問題處置快速高效。這項機制科學地運用社會化、市場化、專業化資源，實現社會服務、管理、執法為一體的綜合管理。

“大聯動機制”主要在五個方面有所創新。

第一是在組織架構設計上創新。依照“條塊結合，以塊為主，統一協調，分級包塊，責任明晰”的原則，建立了區、街鎮、居村委大聯動工作站三級組織架構，由各級黨政主要領導親自擔任第一負責人，參與部門領導具體抓落實，確保“大聯動”工作權威化、常態化。同時嚴格按照有關法律、法規要求分清服務、管理和執法的界限，明確案事件責任歸屬，使社會協管力量和行政執法力量明晰各自的職責任務和執法權限，尤其執法過程要做到依法行政，防止造成職責混淆、執行不力和推諉扯皮。

第二是力量整合，形成多方聯動模式。形成了“一張管理網絡、一套運行機制、一個指揮系統、一個服務平臺、一支綜合力量”的社會管理工作新格局，整合目標，整合行政執法力量。在“條（委辦局）”上，發揮區“大聯動”中心統一受理、指揮、協調、監督的功能，有效整合各職能部門的信息資源、執法力量，建立常態化行政執法聯動機制。在“塊（街鎮）”上，以街鎮“大聯動”分中心為平臺，整合涉及社會管理、城市綜合管理各類協管力量，從以條線管理為主轉變以街鎮管理為主。隊伍整合形成的綜合協管員隊伍，承擔采集基礎信息、排查安全隱患、協助化解矛盾等職責，實現一崗多職。通過力量整合，條塊聯動，努力實現各職能部門多頭執法管理向街鎮以“塊”為主綜合管理的轉變，實現各部門管理力量的不足。

第三是創新電子政務，實現管理信息集中采集與共享。依照“依托社區，整合資源；集中采集，信息共享”的工作原則，在區“大聯動”領導小組及推進辦的統一指導下，實現了區、街鎮和居村委三級管理主體之間的信息共享、接口對接和工作聯動，將聯動協調運行機制固化為信息化操作流程，依托區政務網搭建的閔行區社會綜合管理基礎信息采集系統，及時采集和處理相關違章違規信息（如，包括安全隱患、房屋群租、違章建筑、無證照經營、非法行醫、地下工廠等）。目前，已通過實現了聯動部門之間信息采集、流轉、反饋的流程化運作，各類工作信息動態均“曬”在信息平臺，做的好壞一目了然；“大聯動”信息系統采用頂層設計，集約化建設，按照各部門現實政務工作的標準（沒標準的暫時自定標準）、規范，進行流程再造，對業務進行梳理和分類，理清業務流和系統數據流，制定配套的制度、政策和考核，推進信息系統的應用，初步整合了公安、建交委、安監等部門與社會管理和城市管理有關的信息數據，建立了集通信、計算機、網絡、地理信息系統、視頻監控、數據庫與信息處理等多技術為一體的信息化指揮系統。

第四是重心下移，形成無縫銜接網格。一方面加強小區巡管力量，成立居村委“大聯動”工作站，整合就業援助、社區助殘、房屋協管、社區保安、綜合協管、社區公共文化服務6支隊伍。另一方面加強街面巡管力量，建立長效街面各相關部門聯勤制度。以道路為網格單元，建立城市網格化管理聯動機制，將市容環境協管和治安輔助巡邏兩支隊伍納入網格化管理聯動機制進行統一管理。這樣，在不打破現有管理權限的前提下，通過梳理各類執法規程，在“條”上充分放權，在“塊”上先行受理、處置。實現多頭合一、多網合一，形成縱向到底、橫向到邊的社會管理和城市管理責任網絡，通過同網同責，改變以往條與條、條與塊各自為政，管理資源匱乏的局面。

第五是著眼長遠，實現常態社會管理與應急管理有機統一。在管理流程設計上創新，按照“服務在先、管理跟上、執法托底”的原則，實施系統推進，形成常態管理格局。在管理方式上從“處置問題”向“發現問題”延伸，從“事后執法”向“前端服務管理”轉變，以信息化平臺建設為支撐，將區、街鎮、居村委“大聯動”三級網絡有效串聯起來，通過常態化的信息排查工作，摸清底數，對社會管理和城市管理中的問題，按照應急管理“早發現、早報告、早研判、早處置、早解決”的“五早”原則進行先期處置，實現常態化管理與應急管理的有機結合。

“大聯動”信息平臺建設

大聯動信息平臺是閔行區電子政務和智慧閔行的重要組成，提高職能部門履行職責，支撐作用十分重要。

(一)大聯動業務流程圖

這是大聯動業務流程圖。老百姓96200電話到大聯動中心后，由指揮派發中心派送到網格化管理中心、相關委辦局或者大聯動分中心，即13個街鎮。分中心認為需要區級層面解決的，就請求大聯動中心出面協調處置。所有的過程都在數據庫中留存。這樣，我們把公安、非公安的事情直接從平臺上管，極大的提高了效率，節省了警力。如是突發的應急事件，就按照預案進行前期的調度，啟動預案進行響應。

通過圖1可以看出，大聯動是通過一張政務網把所有的部門連在一起，統一使用終端。大聯動有三個支撐層面：區層面、街鎮分中心層面、村居委大聯動工作站，各司其職。

圖1 大聯動平臺架構

不同的群體通過這個平臺聯絡起來。公安的維穩、相關委辦局的城管、各個相關應急部門、還有正在完善的公共服務等，各部門的相關數據統一放到這個平臺上，接受統一的指揮調度和通信聯絡。

(二)大聯動平臺主要功能

大聯動業務流轉系統。例如：聯動中心接電話舉報某鎮有一個非法鑒別嬰兒性別地下醫院，被一級級派發至該鎮計生辦，規定3個小時到現場，168個小時為處理時限。同時該鎮的聯動分中心將這件事用手機短信派到了街鎮處置部門責任人。處置完成后，他將會向分中心報告。整個流程完成后，中心會與舉報人確認，并到現場核實，才能結案。

視頻監控系統。該系統是在電信的統一監控之下，采用服務外包的方式，由公安、各委辦局、街鎮共享。電信實現了監控內容在流媒體上的播放，可以直接在電腦上點擊查看。所有聯網攝像頭由權限控制觀看的范圍。

?；愤\輸管理。危化品車輛一旦進入閔行區，其詳細信息就可以共享。例如：押運的物品是什么、押運員、駕駛員電話單位等。此外，閔行區的680輛危化品車輛可以在全國監控，其他的危化品車輛只能在閔行區監控。

公交運輸管理系統。閔行區的公交都裝有GPS，同時在很多的線路上都裝有攝像頭，可以實現實時定位。同時還為駕駛員安裝了110按鈕，可以報警突發事件。系統接到報警，可以點擊這個車輛，掌握車輛的信息，還可以看實時現場傳回來的視頻圖片。

無線巡防系統。閔行區有聯防隊員3000多個，可以用PDA與民警、派出所實現對講，可以定位，可以情景管理。如派出所可以呼叫他，讓他沿著特定的路線巡邏，到特定地點布控等等，對他的出班、回防、工作考核都非常方便。為聯防隊員的管理帶來了非常重要的技術支撐。

應急預案管理系統。應急預案非常需要數字化建設，標準化管理。預案不光要做出來，同時要演練，最后經過相關委辦局各個部門檢查才能成立。應急資源由相關部門錄入，應使大家共享。在我們的系統里，如要查雨衣儲備情況，只需點擊就可以查到位置、數量等信息。計算機還會把所有與這個突發事件關聯的預案查出來。我們選擇與該預案關聯度最高的點擊，指揮部的成員就會展現；再點擊，指揮部成員就列入我們的平臺，包括他們的電話、手機等信息；還可以再添加人員，可以同時撥打、也可以連撥所有人的電話、互相聯系。所以極大提高了指揮效率和速度。

大調解大聯動。閔行區所有的司法調解行業機構、街鎮預調中心、村居委調解室的所有工作都在平臺上可見，并且可以了解詳細信息。比如，在平臺上可以看到8月份閔行區共有4540件事情在處置，處置率在60%。還包括13個街鎮的案件分布情況、結案多少、超時多少；各個委辦局的排名，辦結和超時案件，以及它們的詳細情況等，都一目了然。

“大聯動”的成效日益顯現

閔行區的城市綜合管理“大聯動”機制既是社會管理的創新，也是政務公開的平臺。通過一年多的探索實踐，在社會管理創新方面，規范“大聯動”機制建設，發揮“大聯動”機制優勢，推出了“962000”民生熱線“一號通”，其積極效果日益顯現。

管理方式上，從“處置問題”向“發現問題”延伸，從“事后執法”向“前端管理”轉變，確保了社會和諧穩定

一是各政府職能部門依托大聯動機制抓早抓小，有效減少了影響社會治安和公共安全的源頭問題?！按舐搫印睓C制在組織架構的設計上推動了條線管理為主向街鎮綜合管理為主的轉變和制度保障，推動了行政管理從靜態、粗放、模糊管理模式向動態、精細管理模式轉變。

二是依托大聯動平臺強化了對社會問題的大排查，社會矛盾的大調解，有效增強了政府化解矛盾、促進社會和諧的能力。全區組織動員體制內協管力量和體制外社會力量，以社會管理、城市管理和民生服務為重點，建立了問題大發現、信息大采集工作機制，從源頭上堵塞了管理的漏洞、把握了管理的底數，彌補管理過程中的薄弱環節。全區各類社會矛盾通過大調解信息平臺，實現了有效化解。

管理模式上，探索城市日常管理與應急管理相結合的有效途徑，實現常態管理與應急管理有機結合

一是依托大聯動“三級管理、四級網絡”，以有效應對和處置突發公共事件為重點，加強突發事件的應急準備工作，建立了覆蓋全區的應急管理工作網絡，完成了全區13個街鎮和18家應急聯動單位應急預案修訂、完善工作，形成了1個區中心總體預案、13個街鎮分中心分預案、35個專項預案的應急數字化預案體系，完成了全區數字化應急資源信息庫建設任務。

二是對社會管理和城市管理中的問題，按照“早發現、早報告、早研判、早處置、早解決”的“五早”原則進行先期處置，通過定向排查機制，全區一批重點安全隱患信息被及時查處。社會矛盾和隱患的前置管理，避免了公安等部門忙于被動“托底”的局面。

在信息資源整合上，通過電子政務平臺一“觸”即發，不斷提升“大聯動”工作管理水平

閔行區依托區政務網搭建的閔行區社會和城市綜合管理基礎信息采集系統，有效整合各職能部門內部資源，以信息化手段建立了常態化的行政管理與執法聯動機制，形成了全覆蓋的責任網絡，提高了信息資源的利用率，增強了城市日常綜合管理與應急反應能力。通過信息系統應用確保常態運作，實時為社會和公眾提供方便快捷、優質高效的服務，讓群眾直接感受社會管理創新的成果。

2010年6月，區聯動中心授權先后整合了公安110指揮中心、城管網格中心、民生服務熱線、區長信箱、黨務信箱、區應急值班等城市常態和應急管理資源。目前，52個區相關職能部門、13個街鎮、516個村居委大聯動站均已開通信息系統終端，一個全面覆蓋、聯通共享的社會管理綜合信息平臺已初具規模，“大聯動”的信息分流、指揮派遣、通報督辦、反饋監督等工作機制日趨完善；同時，也為各級領導、各級管理部門科學決策提供參考依據，提升了政府的工作效能和執行力，切實提高了社會管理和城市綜合管理的水平。