我國行政成本過高的原因及對策

摘要：任何經營管理活動都應講究成本，行政活動也不例外。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，降低行政成本已經成為一個亟待解決的戰略性問題。因此，界定行政成本的概念，分析我國行政成本現狀，找出導致行政成本過高的原因，有針對性地提出解決問題的相關對策，對于改善我國行政管理工作，提高行政效率和行政效益，具有十分重大的現實意義。

關鍵詞：行政成本；過高；對策

中圖分類號：D630文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.10.15文章編號：1672-3309（2011）10-57-03

一、我國行政成本的構成及其現狀

筆者認為“行政成本是行政機關及其工作人員因行政權而獲取的和在行政管理活動中消耗的行政資源”①。從該定義我們不難看出，行政成本是最具有純消耗性、純公共產品性質，在某種程度上可以將行政成本看做政府與社會之間的交易成本，是政府為社會提供公共服務和物品所需付出的代價。

根據瓦格納的“政府活動不斷擴大”法則，行政成本從總量上看，必然存在一種自然增長的趨勢。但在我國，行政成本已經超脫了傳統的含義，其數額之巨、增長速度之快已經到了一定地步。從縱向比較看，改革開放以來，我國政府雖歷經數次的精簡機構改革，但行政管理費用卻劇增87倍，其占財政支出的比重也在不斷增加；從橫向比較來看，當今世界，行政成本占財政總支出的比例，我國為19.03%，而日本為2.38%，英國為4.19%，韓國為5.06%，法國為6.5%，甚至與我國情況甚為相似的印度也僅僅為13.6%②。可見，我國行政成本不僅在絕對數額上是巨大的，在財政支出中占有的比率在國際上也是鮮有的，應引起我們的警惕。筆者認為我國政府行政成本問題主要表現在4個方面：

1.人員眾多，財政不堪重負

前一階段，有學者③經過歷史比較后提出，中國不僅擁有世界上最龐大的公務員隊伍，而且也創造了中國歷史之最。事實是，1998—2006年間，我國的財政供養人員已由3843萬人增加到4626萬人，凈增783萬人；財政供養規模也呈持續擴張趨勢，財政供養率由1998年平均32.5人供養1人，擴張為2006年平均28.4人供養1人④。現有的財政供養人口一年需要財政供給經費占總財力規模一半以上，在“赤字縣”的許多地方政府財力連吃飯都不夠。

2.行政管理費用嚴重失控

由于各地政府名目繁多的預算外和制度外收費數額巨大，有的接近或超過了預算內收入，加大了行政成本的總量，加重了公眾的負擔。而大量的預算外收入卻沒有完全用到社會公共事業上，大部分被隊伍龐大的政府官員作為福利和享受性支出消費；各級政府的文山會海現象十分嚴重。有數據表明，公款吃喝娛樂費用一般占政府機關各項支出的14%左右⑤。

3.權力尋租使成本倍增

尋租就是以較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤，主要是指尋求直接的非生產性利潤，即竭力改變法律規定的權力來實現某個人或某個集團的利益。例如在政府采購過程中，往往出現通過“采購權”吃“好處費”，使本應便宜的物品成為“高價”物品，或者是物品購買回來后成為一堆廢品，無形中提高行政成本。另外，出于“尋租”目的，行政成本除了這些顯性的構成外，“領導工程”、“豆腐渣工程”也很多。

4.效率低下使行政活動周期加長、費用增加

在現行的行政管理活動中，政府行政工作效率低下，由此產生的行政成本很高。另外，在政府工作的其他領域也一定程度上存在著行政成本浪費的問題。

二、造成我國行政成本現狀的原因分析

1. 從主觀意識角度來看，行政成本觀念弱化

首先，表現為缺乏行政成本的概念。目前，我國絕大多數行政人員沒有“行政成本”概念，行政部門在政績考核和輿論導向上也偏重于強調提高行政效能，很少提及降低行政成本的要求。因而，我國的許多行政行為仍然在以高績效為旗幟的掩飾下進行高成本運作⑥。其次，表現為行政價值觀錯位。我國政府行政的價值準則是全心全意為人民服務，但在實際工作中，有的政府部門和公務員優先考慮的不是人民的利益，而是本地區、本部門和個人的利益，表現為各種各樣的地方保護、不合理的收費和以權謀私等。第三，行政成本責任意識不強。在現實活動中，某些高層領導在追求政績、渴望晉升等種種因素的影響下，盲目進行大量的重復建設和投資，投資效率不高，釀成財政和資源的不可再生性浪費。諸如此類的決策失誤直接導致了行政成本的增加。

2. 從政府本質角度看，政府行為具有壟斷性

政府提供公共服務總體上是一種壟斷行為，政府通常是單一的公共服務主體。政府在提供公共服務的過程中，或者是由于管制的需要，為了實現階級統治、維護社會秩序，政府采取非拒絕性手段主動施為，如治安管制、市場稽查等；或者是出于外部經濟的考慮，政府承擔那些前期投資大回收周期長的公共服務項目，如道路、橋梁建設等；或者是緣由規模經濟的原因，政府負責那些投資總量巨大、不宜重復建設的公共服務設施，如通訊、電網等。如此種種，都屬于壟斷性行為。壟斷性的政府行為有其必然性，亦有其優勢的地方，但同時這種行為的弊端也很明顯。政府高度壟斷的行為，在排除競爭外在壓力的同時也就消除了提高服務質量、降低生產成本的內在動力。事實上“公共部門提供服務的成本費用，平均比承包商提供服務的成本費用要高出35%-95%”⑦。

3. 從政府機制角度看，我國政府行為不透明

我國政府運轉過程中存在大量的不透明和腐敗成本。嚴重的是，不透明的政府收支，必然隱藏著非法行政。某些部門和個人高度壟斷、控制信息和權力，甚至公然搞“愚民政策”，剝奪弱勢群體，從中漁利。同時不透明意味著“暗箱操作”，這其中的長官意志、隨意性、無秩序、行賄受賄、貪污腐敗等等，無法監督，這些行為直接加大了行政成本，間接成本則無法統計。

4. 從法制角度看，我國有關行政成本的行政法規不健全

由于法制不健全，有法不依、執法不嚴、以權代法、以言代法等造成的巨大損失的現實案例非常多，這無疑加大了行政成本。在現實工作中，在行政管理法律責任追究方面，仍然存在著許多問題，尤其在行政決策失誤方面。由于決策失誤所導致的財政的巨額損失，對行政成本也產生了不小的影響。有些行政執法部門對預算外資金的收取、管理和支出不規范，揮霍浪費現象比較突出。

三、降低我國行政成本的對策建議

我們知道“公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程”⑧。因此，降低行政成本是改革追求的目標之一，它體現民主國家治理的價值，體現行政管理的公共精神，體現政府對于民眾與社會的責任理念，對改善政府形象、密切政府與公眾關系等方面都具有重要的意義。我們可以對降低我國行政成本作出一些可行的建議：

1. 強化行政成本觀念，樹立科學的成本效益觀

只有樹立牢固的行政成本觀念，強化行政人員的成本和效率意識，充分認識到行政管理成本是衡量行政部門工作效率、工作質量的重要標準，才能有目的、有意識地采取科學有效的措施，降低行政成本。

同時，要轉變行政人員的價值觀念，樹立現代管理的成本效率觀、競爭觀、時間觀、系統觀等，使有限的財力最有效地轉化為行政處理能力，以高效率的意識進行高效益、低成本的管理。行政效率就是行政產出與行政投入的比率，即在一定的規模之內，行政效率隨著行政成本的增加而提高，直至行政資源達到最佳的配置狀態。當行政規模超過一定界限，行政效率就會隨著行政成本的增加而降低。

另外，還應當建立健全責任追究制度，實施重大決策聽證制度，對重大財政支出決策過程立法，以增強決策的透明度，切實加強行政成本管理。

2. 引入競爭機制，在局部領域打破壟斷狀態

我們無法改變政府管理總體意義上的壟斷性質，但局部領域方面可以打破壟斷狀態，通過引入競爭機制來降低行政成本。

首先，在一些生產公共物品的領域和一些直接為社會提供公共服務的過程中，可以引入競爭機制。西方國家新公共管理運動表明，在一些政府部門，尤其是一些直接與公民接觸的公共生產部門確立市場導向，引入競爭機制，是降低行政成本的有效方法。對于一些影響不大的公共服務部門，可以采用內部切割、劃整為零的方法，按照地域重新組合成若干個規模較小的業務部門。規模劃小，數量增多，有利于展開競爭。對于一些考慮到規模經濟因素不宜簡單從規模上進行分離的公共服務部門，可以將其業務分成核心與非核心兩塊，實施運網分開。對于一些投資量大、周期長的公共服務項目，在可能的情況下，可以吸引私營企業加盟，采用公私合作的方式。

其次，政府在一些直接為自身管理提供服務的領域可以引入競爭機制。這種競爭可以具體分為一次性競爭和二次性競爭兩種類型。前者可以廣泛應用于政府采購、政府投標等事項。這樣多個社會競爭主體在同一個操作平臺上，不僅有利于公開透明、廉政建設，還可以防止私下個別交易產生的尋租行為。后者主要應用于具有連續性、廣泛性的政府行為。政府可以競爭的方式，選擇若干商家作為定點的服務部門。能夠進入定點范圍意味著獲得較大的機會成本，商家對此作出的承擔就是要提高服務質量、降低服務成本。這對商家來說就形成了二次競爭，而對政府來說是降低行政成本，獲得良好服務的優良方法。

3. 轉變政府職能，建立適度、廉價政府

首先，轉變政府職能是降低行政成本的一個基本前提。政府只有從“越位”的地方撤出遞補“缺位”，才能縮小規模，降低不必要的成本，才能有足夠的精力提高治理水平，降低整個經濟社會的運行成本。轉變政府職能的指導思想是，凡是市場能夠做的都應由市場去做，要根據市場與政府的能力界定政府公共事務的范圍。如果一項事務由私人干比政府干好，那么就應該由私人干，反之亦然；如果政府與私人干得一樣好，為了鼓勵私人的積極性，避免官僚主義的危害，也應該由私人干。因為與私人部門相比較，加上征稅成本以及財政支出的行政成本，政府的成本高出很多。市場經濟就是市場先于政府，市場是有效且有限政府的基礎，政府是以市場為基礎的政府。

其次，應當進行真正的精兵簡政，建立廉價政府。在政府轉變職能的過程中精簡機構，撤銷不必要的政府部門和人員，并從法律上明確政府部門和事業單位的界限，避免行政機構的虛假精簡。此外，還應建立充分競爭的勞動力市場，促進公共部門和私人部門之間的人才流動，引導摒棄官本位，樹立能力本位，實現良好的人才社會分配機制。

4. 強化立法，加快依法行政的步伐

要建立健全對行政成本的監督機制，具體說來可以從以下幾個方面來實行：一是依法設定政府權力，并在法律規定的范圍內行使，置政府行為于法律法規的監督之下，增強預算的法制觀念，強化預算約束，全面貫徹《預算法》要求，實現預算管理的科學化、法制化，以減少決策失誤所帶來的巨額成本；二是政府行為依法運作，以降低政府運行成本；三是實現政府機構、職能、編制的法制化。

此外，還要修訂《地方政府組織法》，規定各類政府組織通則，具體規定省市縣級組織、編制、職能等內容，并根據地方管轄人口、土地面積、經濟發達程度等不同情況，對地方政府機構組成部門和人員編制做出相應的具體規定。同時國家機構審核委員會要對各級機構的數量及編制規模做出明確規定，并授權監督機關定期或不定期地對其進行調查監督。對不經司法程序、隨意擴張、擅自建立的機構，除勒令限期撤銷外，還要追究主管者和當事人的法律責任，逐步實現政府機構、職能、編制的法制化，以防止機構反彈所增加的政府行政成本。（責任編輯：云馨）

注釋：

① 宋穎.行政成本過高原因分析[J].法制與社會，2006，(12).

② 《新京報》，2007年3月12日

③ 于濤、張敏.我國行政成本問題研究探討[J].北方經濟，2007，(01).

④ 程文浩、盧大鵬.中國財政供養的規模及影響變量[J].中國社會科學，2010，(02).

⑤ 宣華華.行政成本攀高不可漠視[N].工人日報，2007-3-8.

⑥ 李林軍等.形式挑戰稅收 稅收如何迎戰[N].經濟日報，2002-11-17.

⑦ 丹尼斯·C·繆勒.公共選擇理論[M].中國社會科學出版社，1999:33.

⑧ 焦建國.降低行政成本：緊迫性、重要性與根本出路[J].社會 文化 法律， 2003，(04).

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