進一步完善部門預算的編制

摘要：部門預算是財政預算的編制方法，是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法，反映部門所有收入和支出的預算。當前我國部門預算編制還存在著編審時間不合理，年度預算之間銜接存在問題；部門預算編制方法不夠科學；部門預算約束力有待進一步提高等問題。完善部門預算編制，要統一認識，轉變觀念，保證部門預算的編制質量；加強基礎工作，不斷提高預算編制人員基本素質；加強預算編制的審計工作等等。

關鍵詞：部門管理；預算編制；科學規范

中圖分類號：F810.6文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.10.05文章編號：1672-3309（2011）10-37-02

所謂部門預算，是指以部門為對象單位的預算。部門根據行使職能的需要依據國家有關政策規定，由基層預算單位編起，逐級進行上報、審核、匯總，經財政審核，最后報人大批準；編制程序一般實行“二上二下”的基本流程，在編制預算時，各部門將本單位的所有支出都納入本部門的預算范圍，包括人員經費和公用經費。人員經費預算應按主管部門批準的人員編制內的實有人數和具體的工資、津貼、補貼標準金額測算。預算編制必須依法進行。《預算法》中明確規定，“中央政府預算由中央所屬各部門的預算組成”，“各級地方政府預算由本級政府各部門的預算組成”，“各部門預算由本部門所屬單位預算組成”。《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》中規定：“要堅持先有預算，后有支出，嚴格按預算支出的原則，細化預算和提前編制預算。”實行部門預算有利于財政部門、政府和人大代表更好地行使監督職能。能有效地控制部門支出和人員膨脹，進一步加快我國政府職能改革的步伐。部門預算中的項目支出管理能夠發揮財政資金的作用。部門預算將預算編制到部門、編制到項目，大大增加了財政預算工作的透明度、公平性和約束力，防止預算分配過程中的不合理做法和黑箱操作，促進政府部門的廉政建設，有效減少腐敗現象的發生。

一、我國部門預算編制存在的主要問題

1、部門預算編審時間不合理，年度預算之間銜接有問題。從每年11月10日左右國務院下達預算草案到次年人大審議批準，中央預算通常用兩個月左右的時間編制，而地方財政部門的預算編制時間則還要短一些。盡管實行部門預算后，預算編制時間有所提前，但仍然無法滿足預算編制的時間要求；存在先執行后編預算的問題。《預算法》雖然規定了：“預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，政府可以按照上年同期的預算實際支出數額安排支出。”但這種不規范的先期執行做法，極大弱化了預算的約束力，也對本年度的實際情況缺乏考慮，容易使上年同期不合理的支出在制度上合法化，給本年部門預算科學編制留下隱患。

2、部門預算編制方法不夠科學。部門預算按要求實行零基預算、綜合預算的編制原則，就是要將過去基數加增長的做法，改變為統籌部門預算，根據財力和部門的實際需求，編制部門年度內收支預算。但在具體編制過程中，往往受多年慣性的影響，另外，零基預算、綜合預算也需做大量的核實、確認工作，單靠財政力量無法做到。因此，在實際操作中還是沒有擺脫過去傳統做法的影響。為了滿足“財政控制數”的具體要求，一些部門在“項目資金”安排上做手腳，高標準編制預算項目，用來套取財政資金。同時，要求在預算編制中體現的預算外收支情況，由于監管不嚴等原因，未能全部納入預算管理，“收支兩條線”的制度沒有得到很好貫徹落實。

3、部門預算約束力有待進一步提高。預算的約束力還不夠強，決算與預算之間存在較大差距，影響了預算效率和預算約束的剛性要求，也沒有真正體現公平合理的分配原則。預算是經人大審議通過的，本應具有很強的法律約束力。但有些單位預算編制不合理，沒有按實際需求和輕重緩急安排支出，年初預算就留下硬缺口，特別是對一些上級已明確要求辦理的項目沒有安排預算，以致于出現部門預算剛批下來就要求追加預算。個別部門預算管理意識淡薄，違規調整預算項目、混用資金或擠占專項資金的現象也時有發生。

4、傳統觀念影響部門預算發揮作用。個別部門間盲目攀比，違章擴大財政資金支出范圍，本位主義思想嚴重，按金額分配預算，而不是根據實際需要編制預算。部門是預算的源頭，思想觀念陳舊不從大局著想，給預算的審核工作帶來了困難。目前我國的預算編制仍是以部門意見為主，部門人員為使手頭寬裕，防止日后追加預算的困難，往往缺乏認真測算，存在多報、虛報現象，而財政部門和各主管部門缺乏實地調研，只是對部門上報的預算簡單地“砍砍壓壓”，造成了“被動編制”預算的局面。有些部門為了自己的部門利益，也存在著消極抵制思想情緒，使得部門預算編制流于形式。

二、完善部門預算編制的思考

1、統一認識，轉變觀念，保證部門預算的編制質量。首先應當從改變相關人員的思想觀念入手，使其認識到部門預算編制的真正意義，由“被動編制”改為“主動編制”。預測也是對財務人員的一項基本要求，對可能影響預算的因素做細致合理分析。對預算人員可以通過相關培訓，提高收入支出預測的準確程度；要使個別強調自身利益的部門意識到，編制執行部門預算是大勢所趨，也是符合絕大部分人利益的正確方向，實行部門預算管理，也是預算改革的正確方向。有利于優化政府財力資源的配置和轉變職能，對擺脫財政“困難”的局面都具有十分重要的意義。財政內部各處室對預算管理認識需要真正統一，特別是有預算分配權的部門也要進一步的統一認識。統一思想的基點是：進一步規范財政資金分配行為，依法陽光理財，預防部門腐敗。各部門都要站在政治、改革和歷史的高度來看待預算管理，從大局出發，要協助各部門單位樹立公共財政下的預算管理理念，強化預算管理創新意識，改變傳統陳舊的理財思維模式，要從維護大局的利益出發，嚴肅、認真、科學地做好預算編制工作，全面提高部門預算的編制水平和預算的可執行性。

2、加強基礎工作，不斷提高預算編制人員的基本素質。健全預算編制基礎資料，進一步夯實部門預算編制基礎工作。提高財政、財務人員業務素質；加強預算管理制度建設，制定預算編制制度、辦法，建立完整的預算管理制度體系，使部門預算法制化、規范化得到進一步提升。要強化預算編制的技術手段支撐。部門預算編制是一個復雜的系統工程，工作量大，涉及面廣，需要應用危機管理減少工作量，不斷提高部門預算編制的工作效率和準確性。努力構建現代信息管理平臺。地方財政部門根據統一部署，積極創造硬件條件，做好預算編制信息系統應用軟件的推廣，為部門預算的編制以及后續的審核監督和追蹤評價奠定良好的基礎。加強各部門、各單位預算編制經驗的推廣和借鑒，不斷細化預算編制項目，使各部門預算編制更加科學化、規范化和法制化，財政資金的有效性與安全性都經得起人民和歷史的檢驗。

3、加強預算編制的審計工作。深化對部門預算編制的審計，首先要進一步完善財政審計一體化工作，部門預算審計要進行統一部署，繼續推行部門預算編制審計和部門預算執行審計相結合。一方面，通過制定部門預算審計總體方案，對各部門審計的具體內容進一步細化，有機地將預算編制和執行兩個環節的審計融為一體；另一方面，對在預算編制審計中發現的問題進行分析，通過對財政部門審核批復的部門預算進行審計，以達到相互牽制相互融合的目的。在部門預算編制的審計中，關注最多的是有沒有按照規定程序編制預算，預算批復時間是否及時等，這些問題主要還是程序性的問題，不是預算編制的實質問題。在部門預算開始實行階段，關注預算編制程序還可以，但隨著部門預算編制的不斷深化，預算編制問題也顯現出來，審計重心也必須從程序性問題審計向實質性問題審計轉移。“人員經費按標準、公用經費按定額、項目經費按可能”這是部門預算編制的一個原則，原因是人員經費和公用經費預算編制沒有伸縮的余地，部門預算編制審計的重點是項目經費的問題；建設陽光透明財政，是公共財政支出改革的方向，財政預算的編制、審批和執行，都應該接受社會和廣大人民群眾的監督。因此，對部門編制審計要積極探索審計結果公開化，不僅要向人大常委會報告，而且要向全社會公開，這樣才能更有效地推進部門預算編制的合理性和公平性。

（責任編輯：云馨）

參考文獻：

[1] 李李萍、劉尚希.部門預算理論與實踐[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.

[2]蘇明.財政理論研究 [M].北京：中國審計出版社，2001.