中國在WTO十年的經驗:實現多邊體系下的國家利益仍需雙邊和國內的積極努力

中國加入WTO的十年是多哈回合談判啟動并陷于僵滯的十年，也是WTO成員國的雙邊或地區自由貿易協議快速發展的十年。對于自由貿易協議發展和WTO多邊談判停滯的并存，無論誰是起因，它們已經互為因果——自由貿易協議的發展使成員國更不熱衷WTO多邊談判，而WTO多邊談判的停滯使成員國更熱衷發展自由貿易協議。

中國在加入WTO的十年中除了履行義務和享受更大的市場外，也更多體會到享受更大市場是有代價的。WTO自由貿易框架除了貿易救濟措施在實踐中構成對中國的貿易限制外，主要貿易伙伴通過自由貿易協議重新劃分市場并因此減少了中國在WTO框架下的機會。他國自由貿易協議或減損中國在wTO中的利益

在過去的十年中，歐盟和美國等WTO成員國通過自由貿易協議在WTO框架外進行貿易和產業布局。歐盟和美國等WTO成員國的自由貿易協議有相當部分是在多哈回合后啟動或達成的，歐盟和美國除了與一些發達國家建立自由貿易區相互清除貿易壁壘外，更多的是通過自由貿易協議把發展中國家作為自己的市場和工廠。歐盟和美國通過建立自由貿易協議得以跳出WTO框架建立自己的貿易通道和市場。

自由貿易協議國可以對非協議國背離WTO最為基礎的國民待遇和最惠國待遇原則，使中國在歐盟和美國的自由貿易區域內只能獲得次優待遇。WTO規則可以分成兩部分，市場準入和貿易摩擦。市場準人包括貨物的關稅降低、服務的市場準入、取消非關稅壁壘等，貿易摩擦包括貿易救濟和爭端解決。自由貿易協議在市場準入方面跳出WTO范圍，在協議國之間建立更優的市場準入，非協議國在自由貿易區只能享受到WTO建立的市場準入，這是低于協議國間更優待遇的次優待遇。解決次優待遇的出路是建立自己的自由貿易區，這包括與歐盟和美國的協議國建立自由貿易區，中國在過去十年中也作出了這樣的努力。

隨著自由貿易區的逐漸布局，WTO淪為歐盟和美國解決貿易摩擦的工具，歐盟和美國在WTO框架下對中國進行限制。為了確保自由貿易協議給協議國相互之間帶來的利益，協議國更顯示了排外性，它們需要把即便是具有比較優勢的非協議國趕出自由貿易區市場。此時，具有成本優勢的中國產品自然就成為驅逐焦點。歐盟和美國在掏空WTO規則中的市場準入內容后，就利用對它們來說僅存的WTO貿易救濟和爭端解決工具來對付非協議國，中國在過去十年中遭受的貿易救濟和摩擦已讓我們對這點看得很清楚。

多邊的時機在于自由貿易區的回歸和適時的多邊努力

多邊談判在未來的貿易自由化道路中將具有重要作用，中國需要適時抓住入世后一個真正的多邊機會。自由貿易協議的發展使WTO根本性的最惠國和國民待遇降到低于自由貿易協議內部待遇，同時會否定非協議國的比較優勢并阻礙規模經濟的實現。只有當WTO次優待遇接近或超越自由貿易區最優待遇時，自由貿易協議才會失去存在的利益基礎，協議國才會回歸多邊貿易自由化體系。而在未來雙邊與多邊的較量中，當更多的雙邊協議相互交織而減損了單個雙邊協議的好處時，WTO成員國又會內生重新重視多邊談判的需要，這將是中國在加入WTO后需要抓住的一個多邊機會。

未來的多邊談判會與多哈回合實質不同。自由貿易協議的發展使成員國對WTO多哈談判的興趣降到低點，這是因為協議國通過自由貿易協議獲得了更低的關稅，降低了傾銷和補貼的可能性，并開辟了多哈回合無法觸及的競爭、投資、政府采購等問題。解決多哈回合的僵局，需要等待未來雙邊回歸多邊的時機，再由多邊積極作為。也就是說，當未來自由貿易協議發展到相互競爭抵消而瓦解并最終回歸多邊道路時，多邊就可得以修復并進展，這就如同GATS第XIX條第4款有關逐步自由化所期待的道路那樣。發達國家和發展中國家的自由貿易協議中已經包括了競爭、投資、政府采購等領域的問題，說明這些問題不是不可談，今后的多邊談判不僅要在傳統的關稅降低等市場準入問題上有所作為，還需要增加對這些新問題的談判。目前，自由貿易協議對競爭、投資、政府采購等內容的構建還不完善，可以說是打開了合作大門，但具體內容尚未確定。如果未來的多邊談判能先觸及這些領域的具體問題，則可進一步降低自由貿易協議的吸引力。

未來的多邊回合在新議題上的進展，會對中國的產業和體制帶來壓力和動力。實現比較優勢除了需要體現市場準入的貿易自由化外，還需要合理的市場競爭。2016年底，隨著所謂非市場經濟地位概念的失效，中國將獲得體現最惠國待遇的市場準入和市場競爭機會。而當未來WTO進展到多邊競爭規則時，困繞中國企業的反傾銷問題將被削弱或剔除，中國也將需要審視內部反壟斷與反不正當競爭法律之間的沖突以及外貿法如何有效實施的問題。同時，未來的多邊競爭規則會使不具競爭力的國內相關行業失去反傾銷的保護屏障，尤其對于因國內體制問題導致缺乏競爭力的行業來說，多邊競爭規則會不可避免帶來撼動國內體制的壓力。此外，在多邊投資問題上，中國需要避免再次成為別國的工廠和市場；而政府采購問題是對政府財政權利的限制，使政府不能用國產來替代進口，中國則需要避免完全成為別國的市場。

在過去的-I-~a中，WTO爭端解決機制給予了中國希望，中國在未來仍將依賴其以獲得公正待遇。WTO規則中沒有對市場經濟地位給出判斷標準，而是由成員國在其國內法中予以確定，這實質是成員國單邊對中國設定義務。中國通過在WTO申訴，已經成功制止歐盟對中國的不正當反傾銷措施。在中國被訴的稀土案中，中國的敗訴無論是源自中國簽訂WTO協議時的問題，還是因為專家小組對規則的解釋，導致中國無法使用例外條款和無法類比澳大利亞類似的貿易限制措施，中國未來仍將依賴WTO爭端解決機制來主張利益。

迎接多邊需要繼續保持在雙邊談判和國內法制建設上的努力

過去十年，在成員國進行的自由貿易協議博弈中，中國也建立了自己的自由貿易區。在對未來多邊體系的期待中，中國仍需要繼續務實推進雙邊貿易談判。多邊的好處是可以實現比較優勢和規模經濟，而多哈回合啟動的多邊談判，其真正進展需要等待未來的時機。在等待多邊時，為了避免在WTO中只享受到次優待遇，中國仍然需要雙邊努力，甚至是在新領域的談判。例如中國與美國近期在競爭領域達成備忘來尋求雙邊在反壟斷領域的合作。

未來繼續自由貿易協議的努力對中國來說，可以在一定程度上避免不公正的貿易救濟措施。對于非市場經濟地位問題，中國通過雙邊談判已經取得了大多數WTO成員國對中國市場經濟地位的認可。但是，只有雙邊談判中承認并不牢靠。例如，阿根廷2004年承認中國市場經濟地位，并宣布不會對從中國進口的產品采取任何歧視性措施，但后來違背了承諾，在反傾銷中對中國產品采用第三國的替代價格。再如，東盟十國2004年承認中國市場經濟地位，但在以后別國對中國的反傾銷調查中，東盟成員國被作為確定正常價值的替代國并予以合作。比如，2011年5月，歐盟對中國三聚氫胺反傾銷措施中以印尼為替代國，印尼企業與歐盟調查機構合作時并不考慮印尼對中國的承諾。對于不公正的非市場經濟地位問題，中國一方面可以嘗試依據((WTO協議》第x條和GATT第30條有關修改規則的條款，通過三分之二多數來獲得對非市場經濟地位問題的修正，另一方面還可以通過自由貿易協議來鞏固一些主要貿易伙伴對中國市場經濟地位的認可。

在WTO多邊體系和自由貿易協議僵持的過去十年中，中國履行自己市場開放的承諾；未來中國在繼續雙邊和多邊努力的同時，還需要加強國內法制建設。過去十年在中國市場開放進程中，出現了外國企業利用中國缺乏法律制度、法律意識或競爭力而對中國造成利益損害的事件，中國大豆產業的危局和外商在商業流通業的違法行為都是例證。如果說中國在加入WTO后的十年中是按部就班的履行承諾，在今后，中國更需要在國內法制建設上主動作為，消化入世十年市場開放帶來的問題，保護中國的合法利益并營建公平市場競爭的法律環境。

中國入世十年也是多哈回合談判的十年，自由貿易區快速發展和WTO多邊談判困境在這十年中互為因果，這對于十年前積極加入WTO多邊體制的中國來說并非一件好事，因為主要貿易伙伴通過自由貿易協議進行了新的貿易和產業布局，使中國在WTO中實際得到的只是次優待遇，并同時受困于WTO的貿易救濟條款，尤其是特定針對中國的貿易救濟。在這種僵局中，中國需要建立自己的自由貿易區來獲得加入WTO的貿易利益，這也是中國在過去十年中所作的努力。多邊體系要打破僵局，未來需要在雙邊向多邊回歸時，在傳統和新的領域有所作為。中國需要在未來多邊體系建設中積極參與，實現開放和保護并重，同時要積極營建國內法律環境，消化市場開放帶來的問題，為下一輪多邊開放作好充分準備。