中心鎮邁向現代化小城市

摘要 從中心鎮到小城市是推進新型城市化的重大舉措，是統籌城鄉發展的戰略選擇，也是中心鎮自身發展壯大的內在要求。然而，從現實實踐來看，中心鎮如何進一步形成集聚效應和輻射效應，在資源要素有限的條件下加快城市建設步伐，面臨重重困難。文章以湖州織里鎮的發展經驗為切入點，探索中心鎮向小城市發展的主要路徑與對策。

關鍵詞 中心鎮；小城市；織里

中圖分類號

F063.1［文獻標識碼］ Ａ 文章編號 1673-0461（2011）11-0047-04

一、引言

加快中心鎮建設是提高城鎮化水平、推進統籌城鄉發展、加快社會主義新農村建設的重大戰略舉措。2007 年浙江省下發《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，141 個首批省級中心鎮在擴權強鎮的眾多政策支持下，集聚人口、壯大產業，提升城鎮功能，顯示出蓬勃的生機和活力，到2009年底141 個首批省級中心鎮的總人口、建成區人口、農村經濟總收入、財政總收入分別占全省建制鎮總量的35.2%、47.4%、39%和39.6%，中心鎮平均農村經濟總收入、財政總收入、建成區人口分別是其他建制鎮平均水平的2.09倍、2.87倍和3.78倍。2010年浙江省進一步提出要推進一批特大鎮轉型升級發展成為小城市。從中心鎮到小城市是推進新型城市化的重大舉措，是統籌城鄉發展的戰略選擇，是中心鎮自身發展壯大的內在要求，是推進經濟發展方式轉變的必然選擇。然而，從現實實踐來看，浙江省城市化率與服務業比重偏離經濟發展水平現象十分明顯，中心鎮如何進一步形成集聚效應和輻射效應，在資源要素有限的條件下加快城市建設步伐，面臨重重困難。湖州織里鎮是我省首批試點中心鎮之一，通過多年的探索，形成了以市場發展、產業集聚促進城市建設，以城市建設帶動產業升級、市場繁榮的良性發展之路，城市建成區面積已從20世紀初的0.8平方公里擴展到了18平方公里，鎮區居住人口已由當時不足3，000人猛增到了現在的25萬多人，一座新興的現代化工貿小城市初現雛形。在浙江省加快推動中心鎮邁向小城市的大背景下，湖州織里鎮的發展經驗有著重要的啟示作用。

二、中心鎮邁向小城市的必然性

（一）從中心鎮邁向小城市是城鄉聚落向高層次形態結構演變的客觀規律。城市首先發源于村落，繼而因商品交易逐漸成長為集鎮，最后發展成為各級城市。當今許多聞名世界的大城市，中世紀時也不過就是一般的小城鎮，如英國的曼徹斯特、伯明翰、謝菲爾德、格拉斯哥等城市均由工業革命前的小城鎮發展而來[1]，從這個角度來看，中心鎮的那些功能強、潛力大的小城鎮成長為小城市是符合城鄉聚落向高層次形態結構演變的規律。

（二）從中心鎮邁向小城市是城市區域化發展的必然結果。隨著城市區域化日益增強，城鎮密集地區的城市帶、都市區會逐步將周邊小城鎮整合進城市帶、都市區空間結構之中，使之轉化為城市帶或都市區的專業城鎮。中心城市的輻射作用將明顯強于極化作相關城市功能將擴散至周邊腹地區域，促進產業擴散、人口遷移、文化傳播與基礎設施延伸，影響城鎮腹地調整與城鎮體系重構。在這兩方面作用過程中，一些地處城鎮密集地區和農村腹地中發展潛力大的中心鎮將會實現功能提升與規模擴張，成長為小城市[2]。

（三）從中心鎮走向小城市是中心鎮發展新突破的內在要求。作為區域發展中心，各個中心鎮在經濟社會發展等各個方面都形成了良好的基礎，而權利過小、財政補足、責權利不相配等體制性問題卻很大程度上束縛了中心鎮的再度發展，存在“小孩子成長太快，而衣服太小了”矛盾現象，環保問題、村民違規建房、安全生產事故、食品衛生問題……這些鎮里都無權查處，只能上報上一級主管部門，誤時誤事。特別是在這些中心鎮中，又有一批特別突出的強鎮，已初具城市功能和規模，擁有強勁的輻射和帶動能力，建成區人口5萬人，財政總收入逾5億元的小城市已達

51個，為此在更高程度上要求城鎮發展，將很大程度上發揮中心鎮的積極性，激發其潛力和活力。

三、中心鎮邁向小城市過程中存在的主要問題

（一）集聚效應和輻射效應難以形成。城市是以人為主體，以空間與環境利用為基礎，以聚集經濟效益為特點，以人類社會進步為目的的一個集約人口、集約經濟、集約科學文化的空間地域系統。其中，人口的積聚是滿足中心鎮持續發展的重要條件之一，研究表明，城鎮規模達到10萬人以上時，公共消費才能經濟節約，同時，城鎮規模達到15 萬人以上時，其規模經濟效應方能顯現，從而真正成為帶動腹地區域經濟發展的增長極，目前來看，不少中心鎮建成區面積不足5平方公里，建成區人口不足5萬，達不到作為中心鎮比較適宜的規模，集聚輻射效應難以發揮[3]。一方面制約了人口集聚，內需能力十分有效，從而影響了第三產業以及相關配套服務的發展，整體服務水平仍然較低，這使得中心鎮對仍然居在農村的群眾缺乏吸引力，嚴重影響了中心鎮人口的集聚。此外，產業結構的單一性、主導產業帶動力不強，知名度不高、規模的有限、未形成完整的產業鏈也是影響中心鎮發展的另一重要原因。中心鎮作為縣域城鎮體系中的二級中心地，并未能以小城市的定位來分擔縣城中心職能，也未與一般小城鎮形成錯位分工，多數仍承擔本鎮域與鎮區內部的自我服務功能，無法凸顯其縣域副中心地位。

（二）投資資金不足影響城市建設步伐。城市化的主體內容是人口與產業的集聚，因此在中心鎮小城市化的發展過程中，必須營造適宜的投資與居住環境，吸引產業與人口集聚。一方面是硬環境的塑造，主要包括暢通的道路交通體系、完整的綠化生態系統與優美的城鎮空間環境，以及按照城市標準配套的各項市政基礎設施；另一方面是城鎮軟環境的塑造。但是城鎮建設需要資金投入的支撐，建設資金不足，已經成為制約中心鎮發展的瓶頸。一是財政體制未理順，目前，大部分中心鎮缺乏強有力的上級財政補助，財政收入的相當部分還要上繳上一級財政，不能動用；二是自身缺乏融資能力和融資主體，難以吸引民間社會資金的參與，鎮一級財政運作經費十分有限，投入的不足直接造成了基礎設施建設的“營養不良”。

（三）行政管理體制落后，造成權責不對等。下放部分經濟社會管理權限，是中心鎮建設的重要舉措，對提高中心鎮的管理能力，加快中心鎮建設有著重要作用，但從目前情況來看，仍然存在權責不對等情況，大量的職權仍然集中在縣一級部門，中心鎮可調配資源少、宏觀調控和綜合管理、服務能力相對薄弱，沒有環境保護、村鎮規劃、審批處罰等方面的處罰權，一些看得見的問題卻管不著。另一方面一些部門借助各種法律、法規、文件等要求規避實質性的權限下放，也就是說下放的更多的是責任，這不僅沒有增強鎮一級政府的管理能力，反而在一定程度上增加了鎮一級政府的管理成本。

四、中心鎮邁向小城市的織里經驗

（一）提升特色產業，促進財富累積與人口集聚。童裝產業是織里鎮第一大產業，現有童裝生產加工和配套企業11，400家，從業人員25萬人，其中外來人員20萬人，年產各類童裝4.2億件（套），年銷售額超150億元，約占國內市場的30%，國內市場產品覆蓋率達98%，擁有中國童裝商標（織里）重點培育基地，童裝檢測中心，設計中心，信息中心，童裝博物館等公共服務平臺，與童裝行業密切相關的服裝面料、輔料、印花、繡花、砂洗、聯托運、縫紉機銷售等配套產業十分發達，形成了一個童裝生產+加工+市場+銷售的完整產業鏈。羊毛羊絨業是近幾年迅速崛起的產業，具有發展勢頭強勁、品牌優勢明顯、裝備能力較強、經營者素質較優等特點，已集聚從事羊毛羊絨生產企業100多家，規模企業20家，從業人員近20，000人，其中銷售4億元以上企業3家，銷售500萬元以上企業17家，年銷售羊毛羊絨衫300萬件，產值年均增長25%以上。但是無論是童裝行業還是羊毛羊絨業，都面臨從業企業偏小，層次不高的問題，在童裝產業中，年銷售收入超過3，000萬元以上的童裝企業100家，年銷售收入超過5，000萬元以上的童裝企業僅30家，而在從事羊毛羊絨生產企業100多家中，規模以上企業僅20家，去年全鎮羊絨羊毛服裝產業產值僅10多億元。為了改變這一局面，織里鎮著力引導童裝產業形成以3家~5家超大型企業為龍頭

100家大型企業為先導1，000家中型企業為骨干、面廣量大的小型企業為補充的產業布局，推動童裝產業加速升級。而為了提升羊絨產業中小企業實力，當地政府決定積極培育具有核心競爭力的大企業，發揮產業龍頭的輻射帶動作用，促進產業提升和集群發展。力爭到2012年從事羊絨羊毛以及相關產業的生產企業控制在100家以內，產值超50億元。與此同時，加強大、小企業之間的溝通協作，引導小企業加快轉型生產經營模式，積極參與產業分工，走“專、精、尖”發展模式，提高為大企業配套的能力，積極加入大企業的生產營銷網絡，實現產業群內部分工合作，形成以大企業為龍頭，以價值鏈為紐帶，中小企業專業化協作的產業化網絡。

織里鎮主導產業和市場的繁榮加速了當地居民財富的積累，居民存款余額以年6%的速度上漲，2009年實現地區生產總值74.6億元，工農業總產值419.9億元，實現財政總收入9.04億元，農民人均純收入14，361元。2009年末居民儲蓄存款余額60.8億元，顯現很大的消費能力。與此同時，也吸納了大量農村勞動力，2009年末織里鎮總人口超30萬，其中戶籍人口10.1萬，派出所登記外來人口20.5萬，流動人口全年保持在5萬人左右。

（二）強化城鎮發展的制度建設，推動城鄉要素流動。為了鼓勵和引導農村人口向小城鎮積聚，織里開展了小城鎮戶籍制度改革，規定凡在小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的居住人員，均可辦理小城鎮常住戶口，對落戶農民不得收取城市增容費或其他類似費用，同時保證落戶農民享受原有部分權益，對在織里落戶的農村居民，可根據本人意愿，保留其承包土地經營權，并鼓勵其依法進行土地承包經營權流轉，享受原所在村的村級集體資產權益及承擔相應義務。并且在就學、就業等方面享受城鎮居民同等權利和義務。另外，織里鎮以司法所為依托，專門成立了鎮矛盾糾紛調處中心，并切實加強建設與管理。中心成立3年間，受理各類糾紛不計其數，其中勞務糾紛1，500多起，為民工討回工資560萬元。近年來，織里人口總量增長不多，但非農人口數量增長迅速，說明通過制度創新，城鄉之間要素流動的體制性、政策性障礙得到了很大程度上的消除，城市化水平得以不斷提高。

（三）利用多方主體投資，破解城市建設資金瓶頸。織里在近年來大力推行投資體制和建設方式改革，打破以往鄉鎮級政府為投資主題的舊體制，把城鎮建設推向市場，使得投資主體的單一化轉為多元化。在上世紀90年代，織里的民間投資占全社會投資比例幾乎為零，發展到2002年，民間投資已占到全社會投資的67.26%。隨著區位優勢凸現，平臺功能不斷完善，民營企業家信心指數不斷攀升，2009年前兩個季度的41個投資項目90%以上是民企投資，同時外來投資者也紛紛入駐，2009年完成合同外資10，106萬美元，實到外資4，001萬美元，引進注冊市外內資30，200萬元人民幣，累計引進外資項目9個，其中總投資1，000萬美元以上項目8個。大量民間資本的進入有效解決了織里城市建設資金問題，實現了城市規模的連年擴張。

（四）科學規劃用地，保障城鎮發展空間。為了緩解城鎮建設用地趨緊的矛盾，織里堅持控制總量、盤活存量，走內涵發展的道路，實現土地的集中化管理，一是每年在全鎮非農業建設用地計劃中，安排一定數量的建設起用地，同時積極盤活存量建設用地，優先審批利用存量建設用地新建、擴建項目，鼓勵集體經濟土地的收益用于發展二、三產業，參與城鎮建設。二是堅持“以城建城”的籌資資格，規范城鎮土地批租，將土地使用制度和土地用途管理制度相結合，嚴格限定劃撥用地的范圍。對發展勢頭較好的超占用基本農田的，采取變通辦法在本區域內偏遠地區簽訂有效合同，履行合法手續，購買基本農田指標予以補充，以保證轄區內基本農田的動態平衡。三是建立土地置換機構，運用經濟杠桿在地區之間、城鄉之間合理調節土地。

（五）完善基礎設施和配套體系，創造良好人居環境。織里鎮在近年來堅持建管并重，在改善城鄉道路、供水、供電、通信、綠化、亮化等基礎設施方面成效顯著，城市建設全面融入市區、工業園區配套不斷完善，平臺承載能力不斷增強。同時大力發展文教衛事業，已具備相當基礎，形成了從初等、中等到高等教育一應俱全的教育體系，鎮區范圍內擁有藥店35家，醫院1家，社區衛生服務站24個，多年被評為浙江省教育強鎮、省級衛生鎮和湖州市文明鎮等。在農村環境改善方面也同樣有著較大投入，成功創建了9個省級全面小康示范村，3個市級實驗示范村、市級新農村實驗示范鎮。在全市率先完成農村自來水改造，標準自來水通戶律達100%，建設農村道路163公里，實現村村道路暢通，全面建成了56個公交站點，實現了村村通公交。農戶家庭健康進檔率達97.5%，農村合作醫療參加率達96%以上。值得注意的是，織里鎮和46個行政村的村級文化設施全部免費向來自全國各地的外來務工人員開放，為外來務工者創造良好的生活環境。

五、織里經驗的進一步思考

織里鎮的發展是浙江省中心鎮邁向小城市的重要縮影，其引發的城市、經濟、社會的巨大變化帶來很強的示范效應，同時也對其它中心鎮的小城市化發展帶來以下幾方面的啟示：

（一）完善財政管理體制，突出加大對中心鎮的政策傾斜。進一步完善縣鎮財政體制，加大對中心鎮的財政轉移支付力度，促進鎮域經濟集聚發展，在確定新的財政體制時，要突出加大對中心鎮的政策傾斜，中心鎮區域內的土地出讓金收入按照規定標準計提各項規費和基金后，全額返還給中心鎮用于基礎設施建設。縣級確定的重點建設項目，按有關標準繼續予以補助。

（二）搞好規劃建設、促進兩規融合。科學合理地規劃是中心鎮建設與發展的前提，應建立高起點、高標準和特色化的規劃體系。要注重規劃的對接與融合，加強鎮域總體發展規劃和縣域總體規劃、土地利用總體規劃、基礎設施建設規劃和產業發展規劃的融合，加強鎮區建設規劃與中心村建設規劃的銜接。

（三）結合區域資源稟賦，發展特色和高新產業。中心鎮要把人口集聚起來，又要能夠留得住，必須要有產業支撐，而這些產業又要體現本區域文化、資源稟賦的特色，努力培育出中心鎮的特色品牌，以此來提升影響力，帶動中心鎮的全方位發展。傳統產業向新興產業轉變，制造業向現代服務業發展，低附加值產業向高附加值產業提升的形勢。建設以高新技術生產和改造傳統產業為主體的技術含量高的產業；推進現代化農業建設，發展效益農業、生態農業、觀光農業；大力發展現代第三產業，建設特色產品的市場和相應的物流等服務業，以第二產業推動第三產業發展，以第三產業促進第二產業優化，走工貿結合的新型工業化道路，實現“二次起飛，再創輝煌”。

（四）盡可能下放相關審批與執法權限，提高城鎮發展的行政效率。除規劃、土管與環保等職能外，發改、外經、工商、稅務、建設等部門職能應下放至中心鎮政府，不能下放的職能部門要設立派出機構，相對集中審批，提高工作效率；公安、交通、城管等行政執法權應直接下放或授權于駐鎮派出機構，全面加強城鎮管理的執法力度。

（五）完善機制，努力化解矛盾維護穩定。中心鎮所面臨的矛盾和問題，是農村各類矛盾和問題的集中體現，在中心鎮向小城市化發展過程中，這種矛盾畢竟會進一步加大，為此要加大“平安鄉鎮”創建力度，建立專門機構動態樹立，即使把握各種矛盾和問題，并及時解決，同時要加大維穩工作力度，廣泛開展普法宣傳教育活動，深入推進“和諧社區”創建，積極探索新形勢下外來服務人員管理新路子，暢通利益訴求表達渠道，努力構建和諧穩定的社會環境。

[參考文獻]

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Development of from Center Town to the Modern Small City:

A Case Study of Zhili in Huzhou

Xu Mengzhou

（1. Soft Science Department， Zhejiang Administration Institute，Hangzhou 311121，China；

2. Research Center of Scientific Development View and Zhejiang Development，Hangzhou 311121，China）

Abstract：Promoting center town into small city is the major initiatives of new urbanization and the strategic choice of balancing urban and rural development. It is also the inherent development requirements of center town and the inevitable choice of economic development mode transformation. However， from a practical view， the cluster effects and radiation effects forming of center town to accelerate the pace of urban construction faces up to difficulties under the conditions of limited resources. In this paper， we explore the development experience of Zhili Town in Huzhou to find out the major path and countermeasure.

Key words：center town；small city；Zhili

（責任編輯：張改蘭）