當前國內區域合作組織的困境與出路

摘要 國內區域合作組織的出現是基于地方政府解決跨行政區公共問題和提高區域治理績效的需要，而相關各方也能夠從中獲得合作收益。但由于權威來源層次過低、缺乏組織執行力和相應的保障機制，國內區域合作組織也面臨著困境。所以，要改革現有的合作組織，使其由區域利益協調機構逐步轉變為區域政府職能整合機構、由關系型軟性管理體制逐步轉變為實體型硬性管理體制。理想的區域合作組織應當是法治化的準行政機構，具有完整的組織機構體系、規范化的領導管理關系和良好的運行機制，同時，其行政管理權限應該是有限的。

關鍵詞地方政府；政府間組織；區域合作

中圖分類號 F127［文獻標識碼］ Ａ文章編號 1673-0461（2011）11-0034-05

近年來，隨著區域一體化進程的快速推進，我國的區域合作組織呈現出蓬勃發展之勢。綜觀國內現有的區域合作組織，可以發現，這些合作組織基本上都是在一定地域范圍內由多個相同或不同行政級別的地方政府基于共同需要而自發成立的區域性協調機構。然而，在既有的體制之下，這些區域合作組織是否能夠真正發揮作用呢？它們在實際運作中面臨著怎樣的困難？又該如何對其進行優化？本文擬對這些問題予以探討。

一、成立區域合作組織的初衷

一般來說，同一區域內不同地方政府之間成立合作組織主要是出于以下考慮：

（一）解決跨行政區公共問題

在經濟區域化發展進程中，跨行政區的經濟社會事務也越來越多，由此也就提出了加強地方政府協作的要求。需要地方政府共同解決的區域性公共問題和公共事務主要有三個方面。一是區域統一市場的培育和各地方利益的協調。改革開放以來，我國各地方政府為追求經濟增長而展開了長期的激烈競爭，這種以政府競爭代替市場競爭的發展方式，雖然為地方經濟發展奠定了一定基礎，但同時也導致了許多不良的經濟社會后果。因此，亟需在協調各方利益的基礎上，打破行政區劃對市場要素流動的限制，在更廣闊的地域范圍內統一配置經濟資源。二是生態環境的保護和治理。市場主體在追求利益的沖動中往往會對自然資源進行掠奪式開發或無視生態環境的價值而肆意排放工業污染，但是，區域內的生態環境是一個整體，一個地方生態環境的惡化必然會影響到周邊地區。[1]流域污染、大氣污染、沙塵暴、酸雨等環境問題的日益嚴重，使得人們開始認識到單個地方政府無力解決區域性生態環境問題，必須引入“整體政府”的思維進行“整體性治理”。三是基礎設施的建設和維護。在行政分割的狀態下，同一區域內不同行政區的基礎設施重復建設導致了嚴重的資源浪費，一方面是機場、碼頭林立卻利用率不高；另一方面是“斷頭路”、“斷頭橋”隨處可見。實際上，水利工程、交通設施、電力以及通信工程等大型基礎設施應該是區域共享的，這些大型基礎設施的規劃、建設、管理和維護應當由區域內各個地方政府共同參與。

（二）提高區域治理績效

區域治理，不是單靠地方政府間的參與就能完全實現的，還涉及到治理的績效問題。所謂區域治理績效，是指各治理主體共同解決區域公共事務的業績、效率和效益。顯然，降低管理成本是提高區域治理績效的題中之義。我國是世界上政府管理成本最高的國家之一，但是，高昂的管理成本卻未必一定能帶來良好的管理效果，即使可以，也應該考慮投入產出比的問題。區域治理同樣如此。在區域治理中，“九龍治水”卻收效甚微，甚至演變成“無龍治水”的情況并不少見，太湖藍藻暴發就是明證。所以，提高區域治理績效的最好選擇是成立專門的區域合作組織。從國際經驗來看，這種治理方式在區域治理中有著廣泛運用，例如，美國在20世紀30年代就成立了州際石油委員會、州際衛生委員會、州際水污染處理委員會等州際機構，后來又擴展到教育、信息、魚類保護、廢物利用、交通及稅收征管等許多領域。[2]讓區域合作組織成為區域治理主體至少有兩方面的好處：降低治理成本和提高治理專業化水平。合作組織用成本分攤的方式把各個地方政府相應的行政支出集中起來，可以達到“1+1＞2”的效果，而組織成員間的相互制衡和監督，又能夠保證管理經費不會被濫用和浪費。另外，合作組織的成員由各個地方相關部門的工作人員共同組成，他們大多是具有豐富實踐經驗的一線工作者，通過交流學習，可以互相借鑒，從而提高整個組織的管理能力和專業化水平。

（三）分享“合作收益”

從某種意義上來說，區域發展的過程就是區域合作不斷增多、不斷深化的過程。區域內各個地方之所以會選擇合作，是因為合作能夠帶來收益。這種合作收益與傳統經濟學中的競爭收益有著本質不同。競爭與合作，都可以看作是基于理性選擇的行為結果，但是區域經濟一體化進程中的地方政府間關系卻明顯存在著從競爭到合作的演化軌跡。當然，地方政府間合作關系的出現是需要具備一定條件的。只有當單個地方政府必須借助合作才能獲得收益或者通過合作可以產生更多收益的情況下，合作行為才可能出現。在區域治理中，地方政府間的合作關系主要有三種類型，即為了避免霍布斯狀態的“共處共生”型合作、互通有無的“互惠互利”型合作和提高區域整體福利水平的“共創共享”型合作。[3]不管哪一種合作，都可以讓各方從合作中獲得額外收益。這種收益既包括有形的收益也包括無形的收益，既可以是物質收益，如商品貿易往來的經濟效益，也可以是非物質收益，如合作組織發起者得到中央政府的褒揚等。此外，地方政府間的合作還可以使上級政府和區域內的企業、居民受益。上級政府可以把一部分公共職責和管理權力移交或授予區域合作組織，從而有利于精簡機構、提高政府工作效率，實現事權和財權更為合理的分配。同時，上級政府也能夠避免成為某些社會矛盾的焦點，盡可能地保持一種超然的地位。而對于企業和居民來說，地方政府合作所產生的“產業同籌、交通同網、信息共享、市場同體、旅游同線、環境同治、科教同興”效果，也能夠讓絕大多數人都享受到合作所帶來的好處。

二、當前國內區域合作組織面臨的困境及成因分析

（一）區域合作組織存在的問題

我國的區域合作組織雖然發展較快，在許多方面都取得了一定成效，但同時也還存在著不少問題，限制了其作用的充分發揮。

1. 權威性不足

權威作為一種至關重要的政治資源，對區域發展起著關鍵性的影響作用。沒有足夠的權威支撐、缺乏權威性，是當前國內區域合作組織面臨的共同問題。主要表現為：第一，地方政府間合作組織的設置缺乏法律依據。目前我國法律體系中的《憲法》和《地方組織法》只對中央政府和地方政府的職能作出了相關規定，并沒有涉及到區域合作組織，更沒有類似美國聯邦憲法中關于州際協定的條款。盡管后來出臺的《反不正當競爭法》和《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》等一系列規范地方政府行為的條例和法規中也涉及到了區域協調問題，但是操作性、實踐性較差。第二，區域合作組織在一些地區只得到了地方領導的有限認可。例如，在首都經濟圈列入國家“十二五”規劃之后，不少城市都期望看到北京在加強區域合作方面的明確信號，但在2011年5月27日召開的環渤海區域合作市長聯席會第十五次會議上，作為環渤海地區中心城市的北京市卻只派出了合作辦公室的代表出席，[4]北京高層的缺席和北京代表的消極回應，使得會議的不少議題都難以取得實質性進展。

2. 穩定性不高

我國區域合作的組織建設目前還處于起步階段，許多區域合作組織具有臨時性的特點，組織形式不夠嚴謹，穩定性較差。主要表現為：第一，正式的合作機構缺失。現有的合作機構大多下掛在政府的某一職能部門，例如，長三角城市經濟協調會聯絡處設在上海市政府合作交流辦公室，長株潭經濟一體化協調領導小組設在湖南省發改委之下，環渤海市長聯席會的辦事機構設在市政府經協辦，這些機構易隨所屬部門的變遷而消亡。第二，合作組織多為精英推動型，例如，粵贛湘紅三角經濟圈的倡導者為全國政協副主席霍英東、泛珠三角的倡導者為廣東省省長黃華華，這種區域合作具有較強的人治色彩，易隨領導職務的變動而變化。第三，合作組織的成員具有不穩定性。例如，湘桂黔渝毗鄰地區經濟技術協作區中的柳州市和張家界市就曾經退出過該區域合作組織。第四，開展合作活動缺乏規律性。例如，杭州、湖州、嘉興、紹興四地于2008年建立了聯合環境執法機制，并在當年開展了9次聯合執法檢查活動，但在2010年該活動卻只開展了2次。[5]

3. 實效性不大

議而不決、決而不行，是區域合作組織存在的普遍問題。有學者對1992年~2005年長江三角洲區域經濟一體化所要解決的重要議題與1982年~

1984年上海經濟區所要解決的有關區域經濟一體化的重要議題進行對比后發現，這兩個階段有關區域經濟一體化的重要議題并無太大差別。[6]此種現象，發人深省。整體看來，盡管近年來我國的區域合作發展很快，但合作成效大多體現在貿易、旅游、勞務等領域，而諸如產業同構、重復建設等問題卻始終沒有太大改觀，甚至在有些方面還存在倒退的傾向。各個地方政府雖然都認識到了存在的問題但卻沒有去解決，而且有的地方政府仍然為了自身利益而繼續大搞地方競爭。東北經濟區內四大城市的區域性金融中心之爭就是一個很好的例子。東北地區金融業基礎最好的是沈陽市，人民銀行主管東北三省金融的分支機構都設在沈陽，但在2009年，哈爾濱、長春、大連三市的主要領導先后提出要將各自城市建設成為區域性金融中心，并相繼出臺了一系列促進金融業發展的措施，[7]大有在政策上與沈陽一比高下的味道。

（二）導致區域合作組織困境的原因分析

導致上述問題的原因是多方面的，既有歷史因素的影響也有現實條件的阻礙，既有制度性缺陷也有人為的干預。歸納起來，主要有以下幾點：

1. 區域合作組織的權威來源層次過低

區域合作組織的權威來源主要有三種：法律法規的相關規定、上級政府的授予、地方領導書面或口頭的承諾。權威的來源不同，其強度和可持續性也就不同。首先，從法律規定性來看，經由法律授權的組織才具有高度合理合法的權威，這種組織的權威也具有較強的可持續性，但由于區域合作組織尚未被我國的法律體系所認可，所以，也就失去了最強有力的權威支撐；其次，從上級政府的授予情況來看，在一省范圍內的區域合作組織都在不同程度上獲得了省級政府的支持，如珠三角、武漢城市圈等，但這種由上級政府授予的權威會因為上級政府發展戰略的變化而改變，可持續性較差，長株潭地區“一體化——反一體化——重新一體化”的發展歷程就是很好的證明；最后，可以發現，目前大部分地方政府間合作組織的權威其實都是源自各地方領導人的承諾，盡管書面承諾比口頭承諾要更具有權威性，但這種承諾的可信度畢竟是因人而異、因時而異、因事而異的。所以，在區域合作中出現個別地方領導在聯席會議上大唱合作的高調、回去后卻繼續搞競爭，或者“有利就合作，無利就翻臉”的情況并不奇怪。區域合作組織的權威來源層次太低，必然會影響對組織成員的約束力和合作協議的實施效果。

2. 區域合作組織的執行力太弱

執行力，是組織管理中的一個重要課題，它是指通過一套有效的系統、體系、機構和操作技術方法把決策轉化為結果的能力。執行力對于組織的生存和發展至關重要，執行力越強，組織的目標就越容易實現。這一點，在區域合作組織中同樣適用。許多區域合作難題無法得到有效解決的一個重要原因就在于合作組織的執行力太弱。影響區域合作組織執行力的因素是多方面的，既包括組織的人、財、物等資源性因素，也包括組織的權力分配、業務流程、管理過程等結構性因素。其中，最為重要的影響因素主要有三個，即合作組織的實際權力、職責功能和執行機構的設置情況。從權力配置上來看，目前國內絕大多數區域合作組織的權力結構都存在著較為嚴重的問題，即合作組織通常只有對區域性公共事務的協調權而沒有決策權和監督權，這必然會造成區域政策在制定以后出現落實偏差和重形式輕內容、重協議輕實施的情況。[8]從合作組織的職責功能來看，許多區域合作組織都是基于組織的同構性而建立的，這種脫離區域實際情況照搬或模仿而來的組織形式缺乏明確的職能界定，當然也就不能很好地解決本區域存在的特殊公共問題。從組織內部的機構設置情況來看，現有合作組織的常設機構基本上只是等同于論壇或聯席會議的籌備部門，缺乏執行合作協議所必需的配套機構和專門人員。

3. 區域合作組織缺乏保障機制

區域合作組織的保障機制也就是形成和維持地方政府合作所必需的相關機制，主要有三種：第一是談判和協商機制，即參與合作組織的各方都應該有表達自己合理訴求的機會和權利。在這方面，國外的區域合作組織就做得很好，例如法國的圖盧茲市鎮聯合體委員會在討論是否啟動TAT工程時，由于大多數代表都認為該政策只有利于圖盧茲一地的利益而不利于其他市鎮的發展，聯合體委員會最終否決了這項工程。[9]反觀國內，為了打造中心城市而犧牲周邊小城市利益的現象比比皆是，合作組織自然也就難以健康發展。第二是利益分享與補償機制，要求合作的各個參與方互利互惠。這一點正是當前國內區域合作組織所亟待建設的。因為利益關系是地方政府間關系的本質所在，處理不好稅收分成、財政轉移支付等問題，合作就難以有實質性突破。第三是監督機制和糾紛解決機制，用于減少地方政府在合作中的機會主義行為。現有的區域合作組織普遍缺少有效的監督機制和糾紛解決機制，例如《泛珠三角區域省會城市合作協議》第四條規定：“任何關于本協議的解釋、實施和適用方面問題，通過磋商以友好的方式加以解決”，既然是“友好磋商”，當然也就不能傷了和氣，其效果可想而知。

三、區域合作組織的改革趨向

根據國際經驗和我國區域發展的現實情況，筆者認為今后國內區域合作組織應該由區域利益協調機構逐步轉變為區域政府職能整合機構、由關系型軟性管理體制逐步轉變為實體型硬性管理體制。具體來講，今后的區域合作組織應該具有以下特點：

（一）法治化的準行政機構

馬克思#8226;韋伯根據合法性的來源，把權威分為三種類型：傳統型權威、魅力型權威和法理型權威。他認為，只有法理型權威才最具有理性，才是效率最高的權威形式。因此，任何組織和組織的領導者都應該努力把自己的管理建立在法理型權威之上。[10]區域合作組織也首先應當是一種法定的組織形態，它的成立及其自身的內部機構設置、人員組成、職能、權限等都要有法律依據。只有經過法定程序，得到法律體系的認可，區域合作組織才能獲得和行使合法的權力。[11]但是，區域合作組織在法律體系中卻不應該被定性為行政機構。理由有兩個：一是把合作組織定性為正式的行政機構可能會增加行政層級，使原本就亟需改革的“中央—省—市—縣—鄉”五級行政體系變得更加復雜；二是“區域”的范圍在我國大小不一，大的區域如長三角包括兩省一市，小的區域如長株潭只有三市，倘若只是在小的區域設立行政機構尚且不會影響大局，但如果設立跨省的行政機構就顯得很不現實。所以，區域合作組織的性質應該是法治化的準行政機構，既具有處理區域性公共事務所必需的行政權力又不是國家行政系統中的正式組織。

（二）完整的組織機構體系

不同的區域具有不同的資源稟賦、自然環境和文化傳統，這些先天的條件再加上后天的政策差異，使得我國不同區域的經濟社會發展狀況差距較大。相應地，不同地區當前亟需通過合作來解決的區域性公共事務也就不盡相同。比如，長三角地區已經進入經濟一體化的城市群時代，而湘桂黔渝毗鄰地區經濟技術協作區尚處在以調解邊界糾紛為主要內容的初級合作階段。因此，成立何種形式的合作組織必須立足區域實際，而不能盲目模仿其他地區。在一體化要求比較急迫的地區，應當成立綜合性的合作組織，并在其內部設立各種專業委員會和相應的監督執行機構。而對于區域經濟欠發達的地區來說，可能僅有地方高層領導之間的交流互訪就已足夠。當然，這是兩種極端的情況，現實的機構設置狀況可能大多處于兩者之間。但從長遠來看，保證合作組織在機構設置上的完整性是大勢所趨。一般而言，一個完整的區域合作組織應該包括常設機構和非常設機構兩大部分，其中，常設機構包括日常辦公機構、決策機構、執行機構、監督機構和后勤保障機構等，非常設機構則包括臨時性委員會、項目小組和領導小組等。

（三）規范化的領導關系

區域合作組織的權力來源主要是中央政府或省級政府的授予以及各個地方政府的讓渡。因此，區域合作組織往往具有多重的領導和管理關系。首先，國家發改委對區域發展起著引導和宏觀調控作用，這是由發改委在我國經濟社會發展中的特殊地位所決定的。例如，在區域規劃的編制過程中，發改委通常會派人參與或是給予指導，如果區域規劃能夠上升為國家戰略，合作組織就面臨著新的發展機遇，而如果得不到發改委的認可，那合作組織的存廢就可能面臨考驗。其次，省級政府對合作組織具有直接領導關系。尤其對于省內的合作組織而言，省政府具有全方位的決定權和影響力。最后，地市政府作為區域合作的載體，對合作組織也發揮著不同程度的領導作用，而且中心城市往往在合作組織中占據主導地位。今后，區域合作組織的多重領導關系應更加規范化，即發改委要減少對地方微觀活動的干預，更多地側重宏觀調控和監督指導，省級政府要充分發揮政治整合作用，盡量減少地方政府各自為政的行為。

（四）有限的行政管理權限

區域合作組織的地位和性質決定了其管理權限必須是有限的。從區域合作組織存在的最初意義來看，其主要作用在于加強地方政府間的橫向協調，調解跨界糾紛，處理那些由各個地方政府難以應對的區域性公共事務。同時，從中央與地方的關系來看，區域合作組織所采取的任何行動都要以不危及中央利益、不損害中央權威為前提。而從其與各個組織成員間的關系來看，區域合作組織也無權干涉區域內各地方政府職權范圍內的具體事務。為此，必須合理劃分并明確界定區域合作組織的管理權限和職責，以免其與地方政府職能交叉、重疊或糾纏不清。借鑒國外的經驗，應當賦予合作組織所有區域性公共服務的職能和權限，如區域協調、區域生態環境的治理、區域內基礎設施的規劃與建設等。同時，還應當給予區域合作組織一定的財政資金支配權限。

（五）良好的運行機制

我國政治生活中經常出現的問題不是規范性不足，而是容易發生過程上的偏離。因此，研究區域合作組織也要擺脫“重權力歸屬、輕權力運作”[12]觀念的束縛，去深入探討合作組織在實際運行中可能出現的問題。從政治過程和政策過程來看，區域合作組織在區域治理中具備“利益表達—利益綜合—決策—執行”四個基本環節。在利益表達過程中，合作組織就是一個對話平臺，要充分發揚民主精神，讓各利益相關者暢所欲言，這是保證區域政策科學化的前提；在利益綜合時，合作組織是一種談判機制，要盡可能照顧到各方的正當利益訴求，以確保區域政策的公平性和公正性；在決策時，要立足區域發展實際，以解決確實存在的公共問題、促進區域經濟社會協調發展為目的，不盲目、不武斷；在執行環節，則要按原則辦事，盡可能排除地方主義的干擾，不折不扣地執行區域公共政策。此外，還要充分發揮各級政府、大眾傳媒和社會公眾的監督作用，促使區域合作組織的運行機制不斷優化。

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The Problems and Solutions of Regional Cooperative Organizations in China

Zheng Chunyong

（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin 300071，China）

Abstract：To solve regional public problems， improve regional governance performance， and share the benefits of cooperation， are the main reasons of the emergence of regional cooperative organizations. However， due to low level of authority source， lack of executive ability and guarantee mechanism， the regional cooperative organizations have many difficulties. Therefore， these organizations must be reformed. These coordinating agencies should become regional governmental integration institution， and the management systems also should be changed. In the future， the cooperative organizations will become quasi-administrative agencies with complete organization system， standardized leadership， good operational mechanisms， and limited administrative powers.

Key words：local government；intergovernmental organization；regional cooperation

（責任編輯：李 萌）