美國海軍北極路線圖

美國海軍已認識到北極地區所關聯的廣泛安全問題，以及北極地區氣候變化對未來地緣政治的影響。未來，進入這一地區活動的國家除北極沿岸國外還有很多其他的國家。對于目前在北極水域的各類設施，存在著因不同于以往的各類海上活動日益增加，而造成既有設施不能滿足需要的可能。海軍必須審慎評估惡劣天氣及海平面升高對當地既有設施的影響，并聯合其他部門以確定未來對各類軍事設施的需要。盡管海軍未來在這一地區活動的類型、范圍和位置與以往可能有不同，但安全與穩定—直并始終都是海軍在北極行動的目標。

1926年美國海軍首次進入北極，之后由理查德·E·伯德上將率領的船隊曾歷史性地駛過北極點；二戰期間及其結束后，美國海軍始終維持著在北極的存在，并于1958年創造歷史，當年，美國海軍“鸚鵡螺”號(SSN 571)核潛艇首次潛航通過了北極。海軍潛艇部隊在北極_直保持著活躍的訓練和研究活動，而水面艦艇也經常在亞北極海域出現。進入上世紀90年代以來，海軍更協助科學界在北極展開了名為“科學冰探索”(SCICEX)的研究項目，海軍動用其鱘魚級(SSN 637號)攻擊核潛艇，搭載科學家和技術人員對北冰洋盆地進行聯合科學考察和巡航，從1993年該項目啟動到2000年為止，共進行了60：sCICEX北極任務。任務中，科學家們收集大量生物學數據以及北部海域水體的物理屬性數據，重點對洋面冰蓋的運動、水體循環模式以及北冰洋洋底結構進行了研究。

在軍事活動方面，海軍水面艦艇、航空兵和特種作戰部隊亦多次參與了在北極地區舉行的聯合演習，如“北方利刃”演習，今后也會繼續如此。海軍的水面艦艇已具備在北極海冰邊緣地帶活動的能力，當然，如果航行水域海冰較多，這些艦艇需要采取防冰加固措施。在空中，海軍的各類航空器已能在北極上空飛行，但由于缺乏中繼機場，其航程和滯空時間都受到限制。在水下，海軍北極7kT實驗室(ASL)主導著“冰訓”(ICEX)系列演習及研究活動，這類研究和開發任務包括在北極永久性海冰上建立臨時性營區，供研究人員實地進行長期研究。該機構在2009年春季，在阿拉斯加州東北部的普拉德霍灣以北的一塊長約200海里的巨大浮冰上建立了研究營地，大約60余名科研人員在營地工作；除美國外，英國皇家海軍也參與了在該營地的科研活動，美、英兩國的潛艇也據此展開聯合行動。這些營地除了軍事研究外，有時也向民用領域的科研人員開放。

雖然海軍擁有在北極地區活動的豐富經歷，但未來海軍仍需解決一系列技術難題以便更安全地在該地區活動。比如，缺乏基礎設施和后勤支援(目前美國在北極地區唯一的一座深水港口——荷蘭港，位于阿留申群島)，浮冰及大塊海冰造成的航行安全，通信困難等。此外，陳舊的航海圖、航行環境的低可見度以及電子及傳統光學導航設備無法使用等問題，也隨時危害著航行安全航行過程中因海冰隨時變化造成缺乏岸邊參照物也會導致搜索、救援行動困難等問題。

為更安全、順利地在北極活動，海軍和其他聯邦政府機構正有計劃地采取步驟以應付上，述挑戰。比如，美國國務院與來自北極理事會的各國代表召開了會議，簽署了在北極地區展開聯合搜救行動(SAR)的備忘錄。參議員馬克·貝吉奇和麗薩·穆爾科斯基最近也支持一項對在北極圈內建設深水碼頭進行可行性研究的法案。當然，為確保我們未來在北極發揮影響力而做好準備并具備相應的能力，美國海軍制定了路線圖來指導行動和資源投入。

驅動因素

2007年10月，美國海軍、海岸警衛隊、海軍陸戰隊聯合發布了《21世紀海權的合作戰略》，也即通常所指的“海上戰略”，其中寫道：“北極地區的氣候變化正逐漸使其成為開放的海域，這不僅會帶來新資源的開發，而且由此新開辟的航線更可能會重新塑造全球運輸體系的未來。雖然這會提供潛在的經濟增長機會，但它們也是為獲取自然資源和爭奪通行權而導致競爭與沖突的潛在源頭。”該海上戰略明確將維護在該地區的航行自由權，作為其最優先考慮的事務，而維持在北極地區的航行、飛行自由權，也與美國海軍在全球其他地區，包括重要戰略海峽，所行使的類似權力相一致。

2007年頒布的美國海上戰略對處理在北極開放海域的各種事務具有指導意義，并能對該地區出現的挑戰和機會做出反應。就北極海域而言，美國海上戰略的核心是通過與國際伙伴建立并維持合作關系，在北極地區實現前沿存在，進行威懾、海上安全以及人道主義援助／災難救援(HA／DR)等行動。

2009年1月，時任總統喬治·W·布什簽署了第66號國家安全總統指令／第25號國土安全總統指令，(NSPD 66／HSPD-25)，明確為了國家安全和利益，優先制定有關北極地區的政策，這些政策認為“美國是一個北極國家，在北極享有廣泛而不容置疑的利益”。指令考慮到目前在國土安全與防御方面政策的變化情況、北極地區人類活動的增加、當地氣候變化造成的影響以及北極理事會所做的工作，進一步指出，北極雖然富含各種資源，但也非常脆弱。美國國務院、國土安全部和國防部應聯合研究并制定美國在北極地區的政策，以更有力的措施保護美國在北極邊界地帶的利益：增強在北極海域的態勢感知能力；確保美國軍事力量能利用北極海空，發揮其全球機動能力；凸顯美國在北極主權海域內的存在，鼓勵各方和平解決爭端；與其他北極國家合作，處理種種因船舶大量通航而產生的問題；建立包括聯合搜救、設立聯合營地和后勤保障等行動在內的危機響應機制，以應對該地區的突發危險情況；評估利用北極夏季航道作為戰略海運路線的可行性等。以上諸多舉措并非賦予海軍更多的任務，而是意味著海軍必須要為將來進一步介入北極事務做好準備。

2009年5月，海軍作戰部長加里-拉夫黑德上將召集海軍作戰部執行委員會成員，圍繞北極地區的環境變化、過去和現在海軍在北極的活動、未來海軍的資源投入、安全需求、艦隊在北極海域的能力和局限以及其他國家在北極的活動等問題，回答質詢和提問。此次會議的直接結果就是建立了海軍“氣候變化特別工作組”(TFcc)，處理海軍在涉及氣候變化方面的問題，其近期的目標正集中于北極地區。

該工作組由本文作者之一，海洋學者、海軍少將戴維·泰特里所領導，它由海軍作戰部、作戰艦隊、大氣與海洋管理局、海岸警衛隊、參聯會和其他不同機構(國際組織、科學和學術等)的代表人員組成，主要在北極問題上發揮咨詢和建議的作用。工作組的具體架構包括進行決策的最高籌劃指導委員會、負責協調其他機構的海軍氣候變化協調辦公室，以及數個遂行任務的作業群。氣候變化特別工作組成立后，其首要任務就是指導海軍的政策制定和資源投入，并公開討論有關北極的事宜。

2009年11月，美國海軍作戰副部長批準簽署了工作組草擬的海軍《北極路線圖》，與該文件同時公布的還有一份基于科研論證的時間表：路線圖為海軍討論北極事務提供了框架，并列出了適宜的目標和行動類型。至于路線圖的實施，則仍受制于美國的財政狀況。之所以需要一份基于最新科研論證的時間表，是因為如果海軍過早有所動作勢必浪費資源，但行動過晚則會導致無法履行使命，而理解北極地區復雜的變化需要科學的知識，至于政策的制定、戰略的選擇以及具體行動的籌劃等也都依賴于這些信息。只有充分地認識、理解上述變化，才能做出正確的決策，并安全且高效地運用資源。

路線圖勾畫了一個五年行動計劃，來執行美國的北極政策和海軍的海上戰略。路線圖主要致力于回答以下幾個重大問題：海軍進入北極的時間節點；這一地區的國家安全威脅；海軍是否需要加大介入北極的力度；為滿足進入北極的需要，海軍需要投入的資源。

目標

海軍制定《北極路線圖》的主要目標是預先準備、具備能力和確保安全。美國海軍致力于加深對當前及未來北極環境的認識，通過常設訓練獲取在這一地區行動的經驗，科學地投入資源以便在合適的時機獲得相應的能力。海軍也認識到，路線圖的成功實施關鍵在于與其他機構、國際成員成功地建立合作伙伴關系，如此才可提升海軍評估、預測北極氣候變化的能力。為了實現這些目標，路線圖聚焦于以下五個領域：戰略、政策、任務與計劃，行動與訓練，資源投入，信息交流與宣傳，以及環境評估與預測。

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(1)戰略、政策、任務與計劃。路線圖為實現這部分的目標主要采取以下舉措，確定海軍在北極地區的戰略目標，并為達成目標制定指導性政策，其最終目的是保持北極地區的穩定與安全。為行動部門提供的政策和建議將有助于強化現有的合作伙伴關系，并鼓勵與新的國家和機構結成合作伙伴。

(2)行動與訓練。該地區的軍事行動及訓練舉措已由美國海軍艦隊司令部(原大西洋艦隊司令部)和戰區作戰司令部確認，旨在為整個海軍提供北極行動方案。為提高海軍在該地區的行動能力，在北極地區參加演習、作戰和支援活動的計劃也已制定。

(3)資源投入。確保對在北極行動所需的資源和能力進行評估，包括制定《項目計劃備忘錄(POM)》或海軍預算，行動資源包括武器平臺和傳感器、C4ISR以及基地和設施等。

(4)信息交流與宣傳。這部分涉及海軍與其他在北極活動的機構和國家的情報信息交流，而且考慮到北極地區未來急速且嚴峻的變化情況會越來越引起現代傳媒的關注，加強跨機構信息交流就非常必要了。信息交流的對象極其廣泛，媒體、政府、國防部、國際機構、科研學術團體、國內社區都應成為交流對象，其目的在于樹立海軍的正面形象，使其被廣泛看作致力于維護北極地區和平、穩定與安全的重要伙伴。

(5)環境評估與預測。海軍應在各個層面和范圍上，促進對當前和未來北極自然及環境變化的認知和理解。階段劃分

路線圖明確指出海軍的行動分為+階段，以漸進的方式進行必要的背景性研究和評估，與其他國家和機構結成合--作伙伴，并積累相應的知識和經驗。氣候變化特別工作組將全面負責路線圖的施行，并每季度向海軍作戰部長提交一份工作進展報告。

(1)第一階段一2010財年。第一階段包括撰寫《海軍艦隊準備情況評估》，評估海軍在北極地區的戰略目標及實現此目標的需求。此外，還要全面評估其他機構對北極安全問題進行的研究，并為實現美國的海上戰略制定完成海軍在北極地區的戰略實施計劃。海軍將繼續與NOAA合作，開發新一代一體化的大氣、海洋及海冰聯合模擬系統，以盡可能準確地預測北極環境變化情況，同時還要與NOAA聯合在白令海展開北極水文測量和調查。2009年11月，海軍與國防部長辦公室一道，進行了一次有關北極行動的室內推演；2010年2月，與國防大學、北方司令部進行名為“有限目標試驗”的聯合演習。

(2)第二階段——2011-2012財年。第二階段的重要內容包括就海軍在北極行動所需能力，進行以能力為導向的評估；完成北極環境評估；為相關機構制定有關北極的國家海洋政策及在北極沿岸及海域的行動計劃框架提供支持。為“提案項目建議”中對因北極而產生的需求，提供具體建議，以制定2014財年海軍Ⅸ項目計劃備忘錄》(POM 14)。兩年一次的“冰訓”系列演習仍將繼續進行，海軍亦會參加“冰訓-11(ICEX=11)”演習，并與新結成的合作伙伴建立起正式、制度化的合作關系，以強化在北極地區展開搜索救援、海域態勢感知、人道主義援助／災難救援行動以及為阿拉斯加政府提供防務支援行動的能力和經驗。

(3)第三階段一2013-2014財年。這一階段，海軍將全面檢視2014財年海軍《項目計劃備忘錄》預算的執行情況，拓展在北極地區展開各類行動的新的合作伙伴，并將啟用無人深潛器對北極環境進行調查。為與國防部2014年發布的《四年一度防務評審報告》中提出的戰略目標保持一致，海軍也將在2014財年對《北極路線圖》做出修丁。

北極地區氣候和環境變化的范圍和程度受全球氣候變化的影響是顯著的，所以不能僅僅在北極地區范圍內看待這種變化。總體上看，持續的海冰消退將導致當地物種數量及其分布的變化，新的航運通道開始隱現，新的資源開采和航運活動也將逐漸增多，而且也有可能會改變當前全球大氣和洋流的環流模式。目前，科學家們已開始模擬、研究這一過程，而上述的各種變化都會影響北極地區的安全和未來。