對當前公益性事業單位改革的思考

公益性事業單位作為國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦、面向社會提供公共服務和為國家機關行使職能提供支持保障的事業單位，改革開放以來為促進經濟社會發展、改善人民群眾生活作出了重要貢獻。深化公益事業單位改革，一方面對統籌做好經濟和社會兩個方面的發展、加快推進經濟發展方式轉變、實現全面協調可持續發展具有重要的意義。另一方面有利于全面提高公共產品、公益服務的供給總量和效率，促進公共服務的公平公正和均衡發展問題，從而妥善協調各種利益關系。此外，深化公益性事業單位改革，還能夠加快政府職能轉變，實現政事分開和事企分開，通過改革規范政府行政行為，實現政府公共服務目標，建設服務型政府。

一、公益性事業單位改革中存在的問題

與經濟體制改革、政府機構改革相比，公益性事業單位改革仍然相對滯后，改革模式存在諸多不完善之處，甚至在改革過程中還存在事業單位職能缺失現象。

（一）資源利用率低現象普遍存在

由于計劃經濟體制的長期束縛，我國公益性事業單位在資源配置格局和資源利用方式等方面，多年來一直處于條塊分割、自我封閉、各自為戰的狀態之中，這些割據性弊端使得各個事業單位之間缺乏必要了解，一些職能相近或職能交叉的事業單位互不溝通，對本來可以共享的資源或本來可以相互利用的設施和設備等實行封閉管理，從而造成了事業單位在基本建設、設備購置等方面的重復投資。

（二）“準政府”的運作模式導致職能錯位，效率低下

公益性事業單位作為政府與市場之間的橋梁，應該為政府和社會進行雙向服務，承擔更多的社會責任，提供政府服務功能的拾遺補缺。但是目前大多數公益事業單位都定位為“準政府”，運行方式帶有濃厚的行政色彩，管理內容、管理模式未有過徹底的改變。同時，經過多年的改革，事業單位的分類還是不徹底，事業單位與政府、事業單位與市場、事業單位內部之間仍存在分類界限不清、職能相互交叉等問題，“越位”、“錯位”、“缺失”現象不時發生。

（三）人員編制膨脹，財政供給不堪重負

公益性事業單位主要承擔社會公益事業，其特性決定了各級政府要承擔相對主要負責。但是改革過程中，由于分類不明確，公益性事業單位運行經費多數由財政全額撥付或部分撥付，國家財政成為事業單位的主要甚至唯一來源。同時，由于改革的漸進性和不徹底，用人制度仍維持傳統特點，導致近年來公益性事業單位人員急劇膨脹，財政供給已經不堪重負。

（四）管理體制和運行機制不科學

目前社會公益性事業單位主要由國家機關舉辦，社會功能行政化傾向嚴重。受財力因素的制約，政府只能滿足大眾的普遍要求，而對社會的個性化的公共需求則顯得力不從心。而且市場化的劃分標準造成了政府在事業領域的“越位”與“缺位”，政府對事業單位的財政支持只關注在某項公益事業上投入的經費額度，缺乏對績效和經費使用情況的客觀、公正的評價。同時許多公益性事業單位不具備獨立的法人資格，一方面造成政府對其管得過多過細，管理方式僵化單一，職能交叉、關系不順；另一方面缺乏有效競爭激勵機制，平均主義問題嚴重。

（五）現有改革模式的問題

目前的公益性事業單位改革保證了行業的推進力度，但是實施中問題較多。一是缺乏系統性。只進行管理體制或人事制度改革，不考慮同時推進相關配套制度改革，實踐中難以取得預期效果。二是改革推進速度慢，周期長。目前改革都只能算是取得階段性成效，影響制約公益性事業單位發展的深層次矛盾與問題沒有從根本上解決，而且現有模式無法形成有利的社會氛圍和客觀環境，并勢必影響改革效果。三是被迫性的改革帶來負效應。許多單位是在全面推進改革的客觀環境尚不具備的條件下，被迫開展的改革，改革目標不清晰。

二、公益性事業單位改革模式探討

（一）公益性事業單位職能新定位

要堅持對公益性事業單位實行分類改革，在重新定性分類的基礎上，根據職能任務、服務對象、資源配置和今后發展方向，分別確定不同的改革重點，采取不同的改革措施和管理辦法。要把公益性事業單位基本職能嚴格界定為彌補企業和政府的不足，執行企業和政府所不能完成或者不能有效完成的社會經濟職能。同時要重視公益性事業單位作為非營利組織的特征，注意發揮其深入民間、凝聚社會力量、提高公民參與熱情、整合社會相關階層的利益、協助政府提供公共物品的功能，從而提高政府公共服務的效率，促進公共利益或公共目標的實現。

（二）公益性事業單位改革的模式

當前，在各方面條件成熟、而且必須大力推進改革的大環境下，實行綜合配套改革，既是一種比較理想的模式，也是現實的選擇。實行綜合配套改革，就是管理體制、用人制度、分配制度改革及社會保障、財政和國有資產管理等相關配套制度改革統籌規劃、整體設計、分步推進、配套進行。

實行綜合配套改革，要從實際出發，抓住主要問題，同時兼顧各方面的制約因素，提高公益性事業單位改革的效率和質量，達到改革目標的最優化、改革過程的最優化。一方面堅持從構建新的管理體制上尋求創新和突破。按照“脫鉤、分類、放權、搞活”的要求，把改革的重點放在改革管理體制，轉換運行機制和改革完善用人、分配等相關制度上。另一方面堅持配套改革，即把事業單位管理體制、用人制度、分配制度改革以及社會保障、財政和國有資產管理等相關制度的改革結合起來，統籌規劃、整體設計、分步實施、配套進行。

三、公益性事業單位深化改革的政策取向

（一）完善公益性事業單位外部管理體制

外部管理體制主要是指國家對公益性事業單位的管理，體現的是政府與公益性事業單位之間的關系。完善外部管理體制主要包括三個方面。首先是完善事業法人制度，確認公益性事業組織具有與國家機關相同的法人地位，從法律層面所做的制度安排，以自己的名義依法面向社會自主開展事業活動，從而使公益性事業單位更好地發揮承擔公共事業發展的職能。其次是完善事業財務制度。要在事業單位分類改革的基礎上，合理界定公共財政支出的范圍，逐步規范財政供給范圍。再次是完善事業監督管理制度。要充分發揮政府、社會組織和事業單位自身的積極作用，同時，監督內容要全面，要涵蓋關乎人民切身利益的各項事宜，包括公益事業單位目標、績效評估、財務狀況等，要真正實現全方位、多角度的多元化監督模式。

（二）優化公益性事業單位內部管理體制

內部管理體制主要是研究如何建構適合各類公益性事業單位運行的機制，包括組織機構、決策機制、執行機制、內部監控機制、人力資源管理、各種報告制度等。內部管理體制主要包括兩個方面。一方面是建立現代事業領導決策制度。通過引進和完善董事會或理事會制度，實現公益性事業單位決策的科學化和民主化。實行行政首長負責制，行政負責人由委任、選任或聘任的方式產生，實現公益性事業單位的所有權和經營權的分離，改變過去由國家統一支配領導的決策制度。另一方面是建立科學的事業單位人事管理制度。首先是建立實行全員聘任制度、競爭上崗制度，通過打破傳統的單一任命制，廣泛采用平等競爭的考任制，建立開放、流動、公平、競爭和富有活力的事業單位人事管理制度。其次是建立有效的績效管理體系。再次是建立、健全公益性事業單位員工激勵機制。把考核結果與收入、升職與降職、福利等激勵措施聯系起來，建立科學的薪酬制度；完善職位分析和職位評價制度，明確各部門工作任務和職責范圍，明確每個崗位、每個員工應負的責任和應有權限，并科學確定崗位的相對價值；科學設計薪酬結構，做好薪酬分級以及周期性的薪酬調整，確保薪酬的公平性和激勵作用。

（三）完善政府與市場的職能分工的政策

合理解決政府與市場的職能分工，劃分標準是一個非常關鍵的問題。要明確合理的職責范圍，在社會事業發展的領域選擇上，必須結合經濟和社會發展要求，結合經濟能力，突出重點，形成不同層級政府間的合理職責分工。對于那些涉及國家目標，且在發展中需要不同機構間充分配合與協調的社會事業，由中央政府統一規劃、直接管理并由中央財政直接投資；對于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構分別承擔的社會事業，由中央政府統一規劃，地方政府組織實施，所需經費或由地方政府承擔、中央政府實施補助和轉移支付，或主要由高層級政府財政支出；對于體現局部區域公眾利益的社會事業，則主要由地方政府承擔，中央政府給予宏觀指導，并根據不同地區的實際情況給予必要援助。

（四）完善資源的整合共享政策

公益性事業單位大部分都占有國有資產，它們的資源均為國家所有，要使資源發揮它們應有的作用，必然要按照市場需要匹配的公共事業的要求來合理配置資源。應將事業單位的體制改革與整體布局、結構調整統一起來，在全面提高具體機構運行效率的同時，實現社會資源配置的優化?；A性社會公益事業由政府主辦也是我國社會公益事業改革應該堅持的方向。對公益性事業單位的改革應該從主要由部門、地方自主的分散推進轉向主要由中央統一部署、領導組織的自上而下推進。

（五）完善其他相關配套政策

一要建立并逐步完善支持非營利組織發展的各種法律、法規。要加大立法力度，使非營利機構的注冊登記、內部治理結構、活動范圍、法律上的權利義務、資產與財務的管理模式、政府的支持與規制方式等都有法可依。二要科學確定財政政策的調控目標和調控手段，建立統籌安排、分類管理的事業單位財政供給制度，通過建立財務規則，逐步建立完善的成本核算和報告制度，建立以財政預算投入為主體、事業收費和民間投資為補充的多元化的投融資體制。三要加強對公益性事業單位的資金支持力度，完善基金的籌集、管理、運營、監督等方面的立法，強化相關部門的監督管理權力，充分發揮市場機制的作用，適度放寬對國辦社會基金的運營管理，以提高其效益。四要在兼顧公平與效率的前提下，合理確定提供公共服務的價格標準，并予以公開，參考市場化的規范模式運作服務性收費，服務收費標準要適當、合理，并充分發揮政府的指導、規范作用和其他相關社會組織的有效監督作用。五要完善相關的考試制度、資格準入制度、培訓開發制度、懲戒制度、退出制度等人力資源市場政策，促進公益性事業單位改革的深入發展。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）