淺談如何加強城市社區(qū)建設(shè)

社區(qū)建設(shè)是城市工作的基本內(nèi)容，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。目前，以行政管理為主、條塊分割的城市管理體制和區(qū)、街、居工作機制已經(jīng)不能適應新形勢的要求，必須盡快發(fā)展和完善基層社區(qū)的功能，充分發(fā)揮社區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定社會、造福群眾中的重要作用。加強社區(qū)建設(shè)，就是在黨委、政府的領(lǐng)導下，動員、組織和依靠社會力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，提高社區(qū)成員的生活質(zhì)量，促進社區(qū)經(jīng)濟、社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。加強社區(qū)建設(shè)是新形勢下創(chuàng)新社會管理、實現(xiàn)科學有效社會管理的基本途徑，是一個亟待解決的重要課題。

一、社區(qū)是社會建設(shè)和城市發(fā)展的基石

首先，社區(qū)是社會管理的重要載體。改革開放以來，作為社會管理主體和管理對象的“人”發(fā)生了根本性的變化。一方面，隨著城市單位體制和農(nóng)村人民公社體制的解體，“單位人”變成了“社會人”；另一方面，大量的城市外來人口特別是農(nóng)民工，成為“漂泊的社會人”。 同時，下崗、失業(yè)人員相當一部分滯留社區(qū)，流動人口大量涌入社區(qū)，城市貧困人口和老齡人口增加。近幾年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，從政府和企業(yè)分離出來的社會職能，大部分需要依托城市社區(qū)來承擔。社區(qū)工作面臨越來越大的壓力。 發(fā)達國家社會管理的經(jīng)驗表明，現(xiàn)代社會中的“社會人”最終要變成“社區(qū)人”。我國社區(qū)建設(shè)雖然取得了一定成就，但是，社區(qū)在社會管理中的作用有限，城市居民對于社區(qū)的認同感和歸屬感不強、對于社區(qū)事務的參與度不高，農(nóng)民工基本上游離于社區(qū)之外。當前社會矛盾多發(fā)，表象是在社會轉(zhuǎn)型期，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關(guān)系錯綜復雜，實質(zhì)是社會建設(shè)嚴重滯后于經(jīng)濟建設(shè)，對社區(qū)建設(shè)的重要性認識不足，作用發(fā)揮有限。

其次，社區(qū)是創(chuàng)新社會管理的基礎(chǔ)平臺。黨的十七屆五中全會強調(diào)，要健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層管理和服務體系。社會管理和服務的重心在基層，社會穩(wěn)定的根基也在基層。大力加強和改進基層黨組織工作，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，社區(qū)是依托；發(fā)展基層民主，協(xié)同群眾組織和社會組織，凝聚各方力量管理社會事務，調(diào)節(jié)社會利益，化解社會矛盾，促進社會有序運行，社區(qū)是基礎(chǔ)；在“單位人”日益向“社會人”轉(zhuǎn)化的趨勢下，發(fā)動群眾共同參與社會管理，反映群眾訴求、規(guī)范群體行為和提供社會服務，居民依法行使民主權(quán)利，參與公共事務，實現(xiàn)自我管理和自我服務，發(fā)動群眾共同參與社會管理，反映群眾訴求、規(guī)范群體行為和提供社會服務，社區(qū)是平臺。總之，在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的新形勢下，社區(qū)作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，在社會管理和服務中的作用將進一步凸顯，成為創(chuàng)新社會管理的基礎(chǔ)平臺。

再次，社區(qū)是城市工作的重要抓手。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市基層社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，社區(qū)作為社會的細胞，從微觀層面擔當起了重任，成了能協(xié)調(diào)和凝聚方方面面的中心，成了功能比較齊全的“小社會”，成為構(gòu)建和諧社會的重要組成部分和基礎(chǔ)。從一定意義上說，沒有社區(qū)的和諧，就沒有整個社會的和諧。社區(qū)居民的文化素質(zhì)和文明程度是文明城區(qū)的重要標志。加強社區(qū)建設(shè)，豐富居民的精神文化生活，倡導科學、文明、健康、和諧的生活方式和團結(jié)互助、奮發(fā)向上的新風尚，提高社區(qū)居民的思想道德素質(zhì)、科學文化素質(zhì)和健康素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展，是不斷推進社區(qū)文明、城區(qū)文明、社會文明的關(guān)鍵所在。社區(qū)是社會的基本單元，是居民群眾的社會生活共同體。社區(qū)居民成分的多樣性和需求的差異性是構(gòu)建和諧社區(qū)進程中必須面對的客觀現(xiàn)實。社區(qū)與居民群眾聯(lián)系最直接、最密切，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益是社區(qū)工作的出發(fā)點和落腳點。堅持以人為本、服務群眾、造福群眾，使社區(qū)服務個性化、多樣化和人性化，是不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需求的重要途徑。

二、當前社區(qū)建設(shè)中存在的矛盾與問題

我國社區(qū)建設(shè)起步較晚，真正在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推廣，則是以2000年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》為標志。該意見提出社區(qū)建設(shè)的指導思想是：“改革城市基層管理體制，強化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護社會政治穩(wěn)定，促進城市經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。”這一時期，各地積極探索了社區(qū)居民自治的思路和對策，形成了眾多各具特色的地方經(jīng)驗。之后，民政部等政府部門以及全國各地不斷探索社區(qū)建設(shè)的新路，逐步完善社區(qū)建設(shè)的功能、定位，并發(fā)揮社區(qū)在和諧社會建設(shè)中的重要作用。

當前，我國社區(qū)建設(shè)雖然取得了很大成績，但由于起步、發(fā)展較晚，也存在一些問題。

（一）體制問題

社區(qū)居委會的性質(zhì)是群眾性自治組織，引導居民實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督。但實際上，目前我們所處的社區(qū)不是自然形成的，而是由政府劃定的；社區(qū)居干不是從居民中產(chǎn)生的，而是由政府招聘的；社區(qū)資金不是自給自足的，而是由政府財政撥款的。一系列的事實造成了社區(qū)具有明顯的“行政社區(qū)”而不是“公民社區(qū)”的色彩。居委會成為各級黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層、落實層，工作不堪重負，疲于應付。居委會“準行政組織”的地位及其動作機制，難以適應居民自治的增強。

（二）管理機制問題

在社區(qū)里，經(jīng)常會碰到這個問題：社區(qū)居委會、社區(qū)物業(yè)、業(yè)主委員會到底是什么關(guān)系？應該說業(yè)主委員會支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監(jiān)督。業(yè)主委員會監(jiān)督物業(yè)的管理服務活動，支持物業(yè)正當?shù)墓芾砘顒樱瑫r聽取和反映業(yè)主的意見和建議，協(xié)調(diào)與物業(yè)管理的關(guān)系。作為物業(yè)管理企業(yè)應當依據(jù)合同約定為業(yè)主提供服務，并接受業(yè)主、業(yè)主委員會的監(jiān)督。而居委會和物業(yè)是為居民服務的兩個不同的組織機構(gòu)。在具體運作中，目前存在著社區(qū)居委會與物業(yè)管理處關(guān)系不順的問題，不利于社區(qū)建設(shè)的開展。在一個社區(qū)中存在著兩個獨立的機構(gòu)，沒有隸屬關(guān)系，但工作職能卻有很多交叉。如物業(yè)管收物管費、衛(wèi)生費、停車費等，也承擔著社區(qū)的房屋維修、清潔衛(wèi)生、治安管理等，但是社區(qū)居委會不收費，卻也承擔著后兩項工作，權(quán)利與義務的不相等，使社區(qū)居委會工作開展存在難度，特別是在居委會辦公室和物業(yè)辦公室同處一個小區(qū)的情況下，居民有事總是先找居委會，物業(yè)也因為同業(yè)主之間存在著利益關(guān)系，怕難收費而把事情推給社區(qū)居委會。

（三）社區(qū)全方位建設(shè)問題

社區(qū)建設(shè)內(nèi)容包括社區(qū)服務、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)自治、社區(qū)文化體育衛(wèi)生及完善的社區(qū)組織體系等多個方面。而目前不少地方社區(qū)建設(shè)基本上以解困濟貧，解決孤寡困難人員和下崗職工、失業(yè)人員的困難為主要內(nèi)容，沒有突破福利服務的范圍，社區(qū)教育、體育、文化、衛(wèi)生等工作開展少而單一，在實現(xiàn)社區(qū)全方位建設(shè)做得不夠。

（四）人才流動問題

因社區(qū)工作負擔過重，社區(qū)工作者壓力過大，社區(qū)工作者待遇與超強的工作負荷難以對應等原因?qū)е律鐓^(qū)工作者隊伍不穩(wěn)定，變動較頻繁。一些年紀輕、文化程度較高、有技術(shù)特長的年輕工作者和男性社區(qū)工作者，他們有更多的就業(yè)機會，在社區(qū)崗位上往往持邊工作、邊觀望的態(tài)度，一旦有新的就業(yè)機會，便辭職走人，社區(qū)人員流動性大。

（五）廣大居民的認識問題

現(xiàn)實生活中，廣大市民沒有形成廣泛的認同感和歸屬感，參與社區(qū)建設(shè)的自覺性還不夠高。一方面部分市民的文明水平與廣大群眾對社區(qū)精神文明建設(shè)的較高期望不相適應。社區(qū)成員在自覺地維護社區(qū)整體利益、積極參與社區(qū)自治管理上尚處于較低水平。

三、加強社區(qū)建設(shè)的途徑

根據(jù)新形勢新情況新任務對社區(qū)建設(shè)的新要求，我們所要建設(shè)的社區(qū)應當是居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的社區(qū)。為此，加強和諧社區(qū)建設(shè)，應做好以下幾方面工作。

（一）完善社區(qū)工作體系

按照《城市居民委員會組織法》規(guī)定，首先，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各職能部門的行政管理與社區(qū)的居民自治的關(guān)系，明確責任主體和職責范圍，改變政社不分的體制，實現(xiàn)社區(qū)依法自治。其次，政府職能部門工作確需社區(qū)完成的行政工作和群團工作任務，實行社區(qū)工作準入制度，經(jīng)縣區(qū)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導組批準后，方可進入。再次，積極探索政府與社區(qū)互動的運行機制，真正處理好政府和社區(qū)的“指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督”的關(guān)系。

（二）創(chuàng)新社區(qū)管理機制

嘗試創(chuàng)新管理機制，有效協(xié)調(diào)居委會、物業(yè)辦和業(yè)委會三者的關(guān)系。居委會、物業(yè)辦和業(yè)委會關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的主要原因之一就是三者缺乏溝通，利益關(guān)系得不到有效調(diào)節(jié)。社區(qū)可成立由居委會主任、業(yè)委會主任、駐社區(qū)物業(yè)公司主任、派出所駐社區(qū)民警、社區(qū)老黨員等組成的社區(qū)議事會，對三方職責公開上墻，統(tǒng)一放到宣傳窗，讓居民知道有事該找誰。社區(qū)黨委是龍頭，就社區(qū)重大事項召集三方開會研究，由三方在各自職責范圍內(nèi)落實會議決議，有力地解決三方扯皮推諉現(xiàn)象；使得社區(qū)的“三套馬車”統(tǒng)一步伐，提高辦事效率。

（三）進一步強化社區(qū)服務功能

堅持“以人為本、服務居民”根本目標，把社區(qū)工作從繁重行政事務中解脫出來，把社區(qū)服務作為社區(qū)工作的基礎(chǔ)和核心來抓，不斷豐富社區(qū)的服務內(nèi)容，強化社區(qū)的服務功能。建立健全社區(qū)服務網(wǎng)絡，拓展社區(qū)服務領(lǐng)域，通過有償服務和無償服務相結(jié)合、社區(qū)共建共享與政府支持相結(jié)合、專業(yè)服務與志愿者服務相結(jié)合方式，開展面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象的社會救助和福利服務，面向社區(qū)居民的便民利民服務，面向社區(qū)單位的社會化服務，面向下崗職工的再就業(yè)服務等，逐步實現(xiàn)社區(qū)服務的社會化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。

（四）擴大社區(qū)決策的民主參與程度

黨的十六大報告是將社區(qū)建設(shè)放在“政治建設(shè)和政治體制改革”部分的“堅持和完善社會主義民主制度”中論述的，指出：“擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作。”健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。堅持和完善職工代表大會和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，保證職工的合法權(quán)益。黨的十七大報告將“城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)放在堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”中進行論述，指出“人民民主是社會主義的生命”。因此要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

通過基層民主先舉、民主議事、民主監(jiān)督，讓居民了解社區(qū)、關(guān)心社區(qū)。在街道辦事處和居委會分別建立“民意調(diào)查”、“居民議事會”和“民主生活日”等制度，加強與社區(qū)居民的交流與溝通，贏得居民群眾的理解和支持。實施街道辦事處和居委會政務、財務、服務等內(nèi)容全部公開，建立社區(qū)居民直接評議街居工作和街居干部制度。要激發(fā)廣大居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，提高社區(qū)的民主自治水平。

（五）進一步加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)

社區(qū)工作者隊伍建設(shè)是社區(qū)自治組織建設(shè)的基礎(chǔ)。一是增加人員配備。按照和諧社區(qū)建設(shè)要求，配備社區(qū)專職工作人員和招募社區(qū)志愿者。二是切實提高社區(qū)工作者的工資福利待遇。出臺社區(qū)工作者報酬福利待遇有關(guān)政策，實行工作業(yè)績的定量考核。三是加強對社區(qū)工作者的崗位實踐和定期培訓，每年定期培訓，鼓勵社區(qū)工作者參加在職學歷教育，并逐步實行社區(qū)工作者資格認證和持證上崗制度。四是從大學畢業(yè)生中招聘人員進社區(qū)工作，從根本上提高社區(qū)工作者隊伍的整體素質(zhì)。

（六）各級政府要加強對于社區(qū)建設(shè)的理論和政策指導

創(chuàng)新理論和政策，以指導實踐，推動社區(qū)快速發(fā)展。當前從理論政策上要探討以下問題：一是社區(qū)定性問題。社區(qū)應是居民的自治組織，但人們往往把它作為基層政權(quán)組織，這后一種定性是不符合社區(qū)建設(shè)宗旨的。社區(qū)建設(shè)不是基層政權(quán)建設(shè)，而是居民自治組織的建設(shè)。政府及其派出機關(guān)應該指導，而不是包辦，要及時地把群眾能夠自治的公共利益交給群眾行使，促進社區(qū)群眾自治的發(fā)展。二是社區(qū)服務和社區(qū)自治問題。如果只有社區(qū)為居民群眾服務的一面，而無居民群眾積極參加社區(qū)自治，社區(qū)的建設(shè)任務就只完成了一半。必須把這兩個方面都做好。三是社區(qū)建設(shè)動力問題。在社區(qū)建設(shè)發(fā)展的過程中，推動力主要來自政府，社區(qū)群眾的積極參與是社區(qū)建設(shè)的又一重要動力。

（作者單位：廈門大學公共事務學院）