成都城鄉統籌改革試水七年農民確認“我的主權”

四川成都城鄉統籌改革試水七年，鄉村深刻轉變——把權利還給農民

祖輩生活在四川成都農村的鄧大爺至今還記得，兩年前的村里，一塊手掌長的豎條黑石頭從土里被撬了出來。人們的眼光如30年前一樣，熱切地注視著它。

這樣的石頭，沉默而沉重，遍布成都市的2700多個村莊。它被稱為“利益的石頭”。

在30年前實施家庭聯產承包責任制時，有的農民不舍得多設田埂，就在分界線兩頭把豎條石頭淺淺埋在土里，測量時翻出來看。

在土地承包“30年不變”到期的2008年，“利益的石頭”重新暴露在了陽光下，又將被埋在哪里？回答人們疑慮的是成都開展了七年的城鄉統籌改革。

隨著一塊塊石頭的搬動，成都的農民開始領到和城市居民一樣的“大紅本”。隨之而來的一切，緩慢而確實地撬動了這片農村的轉變。而轉變的核心，就是“把農民的權利還給農民”。

土地觀念轉變——“現在誰不想要地啊”

成都市第一個試點的村子并不富裕，它叫鶴鳴村。

村支書劉文祥彎腰走進了一頂軍綠色帳篷。這帳篷就是現在的村委會辦公室，原本村委會的土地上正在建新的村民活動中心。帳篷里吊一盞電燈，桌上放著他1976年開始用的老算盤。“人口普查的時候，好多人只有一個電子計算器可用，我就帶來了老伙計”。

鶴鳴村位于成都市下屬都江堰市的平壩地區。在過去二十年間，它也曾經是一個“留不住人”的大空巢，越來越多的村民丟下它，飛離村子，成了城市的“候鳥”。

鶴鳴村的“候鳥們”在離開的過程中，簽字畫押，和土地母親“斷絕關系”。最讓村里老人驚訝痛心的一次是，村里第七組32戶中有10戶都離開了村子，簽字聲明放棄承包地。

“以前年輕農民外出打工，實際上土地就拋荒或丟給別人，但因為名下還掛著土地，他們還要‘三統八提’、給國家繳公糧。他們當然不樂意，就強行把土地還給集體，簽字放棄自己的土地。” 劉文祥回憶。

但2006年農業稅全免后，風水又輪轉了。過去村干部拿著沒人種的田，挨家挨戶求村民種；現在面對的卻都是要田的口。

劉文祥感嘆：“現在每畝地的糧食直接補貼從18元、30多元升到80多元，還有耕地保護基金。就算是出租，每年也能收回每畝700斤大米的市價。現在有誰不想要地啊？！”

鶴鳴村眾多游子走進老村子，遇到了新矛盾。第七組有位58歲的楊老太，女兒都出嫁，老伴又過世了，就把土地讓給了一戶中年農民種，公糧也由對方繳。當時沒講清楚是租還是送給他，一年年就這樣相安無事，現在女兒卻回來要田了。

“兩家都說田是自己的，這可怎么辦？”在劉文祥的記事本上，越來越多累積著這樣解不開的結。

城鄉統籌改革的“確權頒證”，正是在這個風口到來了。

2008年年初，成都市委出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》，開始啟動農村產權制度改革。核心是實現“還權賦能”：“權”是農民完整的財產權利，“能”則是農民作為市場經濟主體把握自身發展和命運的能力。

首先是確權。2008年3月2日，劉文祥對全村600多戶人解釋了這個“天上掉下來”的“確權”工作：“這次就是為了把每個老百姓的家產搞清楚，發證了就清楚了。每個家庭有多少集體建設用地面積，都以這一次的確權測量結果為準。”

于是，他得到了老百姓的回答：“沒有問題。”

產權狀態轉變——4個指印，4次確認“我的主權”

2008年3月，鶴鳴村人的家里迎來了村議事會成員、社員代表和市、鎮干部組成的“工作組”，他們拿著皮尺和圖紙，把四壁量個遍。“我們到了地方協助測量，只起文書作用，沒權利確定把田劃給張三還是李四”。 一位鎮上工作人員回憶說。

在這過程中，農民至少要按4個手印。這次，手印不是被迫出讓“我的權利”，而是4次確認“我的主權”。

第一個指印，是全家人在戶主聲明上按。“首先要選戶主，免得打工的子女回家來再抗議結果，說‘老爸不能代表我’”。劉文祥說。

第二個指印，是同意實測結果，就在實測地圖上按。鶴鳴村的大地圖展開長寬都有1米多，上面密密麻麻的細分界線上散落著全村農民的紅指印。這就是后來在2000多個村子中赫赫有名的“魚鱗圖”。“指印像一片片魚鱗，名字就是這么來的”。劉文祥說。

第三個指印，是村里開會表決確權方案，同意了就在方案上按。比如“誰家后面自己搭的房子算不算進面積”。

第四個是在公布的確權結果上按，表示認可。

經過了30年人口消長變遷，承包地的實際情況非常復雜。到了田頭，土地相鄰的幾家人都在田埂上碰面。一旦說不清楚，當年埋在分界線上“利益的石頭”就被挖了出來，村里能說清分界線的六七十歲老人就被請了過來。

而像楊老太家那樣的兩難，村里就得有調解小組。“但是調解不一定接受啊，每次都要說合很久，比如有的原主愿意把幾年來代繳的農業稅都退還、收回全部田地；或者各退一步，兩家各拿一半地……”村主任余躍扳著手指數，這樣子的“說合”往往長達一兩周，甚至一個月。

鶴鳴村的確權頒證在40天完成了。而“魚鱗圖”也隨即在成都產改中普遍使用，并成為此后成都城鄉群眾財產狀況信息化管理的重要基礎。

“我們土地確權中的原則是：合法、現狀、無爭議。有爭議的就按法律法規走，法律沒有明確規定的就依靠村民自治。

2008年3月30日，鶴鳴村第七組34戶村民正式第一次領到了《農村土地承包經營權證》《集體建設用地使用證》《房屋所有權證》。4月30日，11個組的確權頒證工作全部完成。

余躍一家，在1981年實行農村土地家庭聯產承包時全家4口人分到3畝8分地。作為沒有離開村莊、一直幫他人代耕的家庭，目前全家7口人在這次確權中擁有了7畝地。

而在全國銘記的5月12日下午2點28分，鎮上準備對農村產權改革試點進行總結，四川省委常委、成都市委書記李春城正在趕來的路上，大地劇烈震動。劉文祥他們在樓里，“聽到好像飛機開過的聲音，跑出來一看，房子裂了條大縫。但震后，我們的工作還在繼續”。

震后，鶴鳴村的經驗在成都全市推廣。成都歷時三年，基本完成了確權頒證。這也意味著成都第一次全面、真實地摸清了農村的“家底”。

產權觀念轉變——從“我種著就行”到“我有證”

拿著大紅本的成都農民也犯嘀咕：看政府花這么大力氣頒發的證，干什么用？

“現在說農民自主，農民首先要知道自己有什么。農民拿到本本就有各種想法，在城市就業、打工的人，有愿望就可以選擇。”成都市委統籌委負責人說。

以前偏遠農村產權意識淡漠，只想到“我在上面種著、住著，那就是我的地”，有沒有證都不重要。但在全國的征地拆遷浪潮中，多少中國農民都潛藏著問題：我到底還有多少“家產”？

“其實農民不是‘無產階級’，他們有宅基地，有房屋，有耕地，只不過這是一種權利不充分的‘家產’。” 成都市委常委、常務副市長孫平說。

2007年6月，成都獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，沒有急于出臺改革措施，而是進行了調研。成都農村產權交易所董事長廖彥淞介紹，成都總結了幾條“農村為什么一直發展不起來”的真正原因。

“第一，是因為缺乏一套市場經濟體系。投入農村的錢轉一圈又回到了城市。第二，農民缺少財產性收入。數據顯示，農村和城市的財產性收入比是1∶6”。

“第三，農民有‘不患寡而患不均’的意識，以致不珍惜公共資源。成都民間有一個俗語，叫做‘官塘漏，官馬瘦，打伙的堂屋雞屎臭’。意思是說，公家的池塘因為無人維護而蓄不了水，公家的馬因為喂養不好而變得很瘦，眾人公用的堂屋因為無人打掃而遍地雞屎。一句話，不分到自家的東西我就不關心、不愛惜”。

而在確權頒證之后，新都區新繁鎮白璧村中年婦女陳萬會清楚，自己家有了3畝地。2009年，她把2畝地包給了水果商，獲得每年每畝1000斤黃谷（未脫殼的稻谷）價格的土地流轉金，大約在800元。

新一年還沒收租金，她在田頭對村支書說：“該漲了噻，物價都升了，周圍別人家都漲了噻。”

村支書問：“那你心里是多少價位？”陳萬會笑著不說話。

“漲個一二百元？”

她兩手叉腰搖頭：“那不得，至少也得漲到400咯。”

“要是老板不給呢？”

“那我就不包給他了噻。收回來跟著合作社種川芎（一種藥材，價格不菲，每公斤近20元），一畝地還能有萬元收入呢！我愛包就包，我有證，地是我的啊。”

“農民的這些說法，就是我們市領導走訪時告訴農民的：‘這些是你的權利。’如果一開始騙他，權利受損了還得找政府。”成都市委統籌委相關負責人笑著說。

在他們看來，統籌城鄉不僅是“自費改革”，更被叫做“自我革命”。“通過改革，政府、社會、市場各歸其位，各管各的。這樣，‘小政府’、服務性政府才成為可能。”

這位負責人坦承，“自我革命”對基層政府確實是個挑戰。“甚至把改革的正反方面的效果都要告訴農民。一開始我們經常對基層說：土地確權是手段，土地流轉是目標，但我們現在說確權之后，農民就可以按自己的希望流轉、或不流轉。”

在較為偏遠、相對不富裕的成都市金堂縣，生活的轉變就更為明顯。

在金堂縣金龍鎮謝楊壩村，43歲的本地商人李偉和村委會、村民共同協商了兩個月，承包了400畝土地種葡萄。“第一年老百姓要多少租金我就給多少，投產只要能賺錢，我以后給老鄉就不會低于這個價”。

這片葡萄園的30多名工人主要是本村40～50歲的婦女。用50歲的工人隊長周秀瓊的話來說，就是一群“想出去打工都沒人要招的人”。

現在的周秀瓊，“和以前種地的活差不多”，但收入已是種地的近十倍。每月工資1300元（隊長工資，比工人略高），每年還有2000元土地租金收入，年收入一萬多元。以前她家每年打2000多斤谷子，年收入才1600多元。

2010年9月28日開園賣，一個商家就把現有掛果的3萬斤葡萄全部買走了，每斤5元。“說吃著蜂蜜一樣甜……”，周秀瓊在旁聽李偉說著，后者津津有味地抽了一口煙。

農民和政府關系轉變——從“幾個村干部說了算”到“我們說了算”

農村土地長久以來缺乏合理產權安排，改革直接觸及了積累的矛盾。如果搞不好，不但極易流于形式，甚至可能引發大的社會矛盾。改革能不能順利推進？

鶴鳴村的村民回答了這個疑慮。他們選出村民議事會，自主協調解決了各種矛盾。

鶴鳴村如何利用集體建設用地，正是由村民代表會議、村民議事會一起討論定的。這個方法細到什么程度？它規定了安置點內的樹木竹子必須要“安置點2/3以上的戶代表同意并重新栽種直徑10厘米以上的同類樹種，方可移栽”。

人均享受1.7萬～1.8萬元的補貼確定后，村民和政府兩頭都在擔心補貼怎么給付。是政府先把錢給村民，再建房，還是等村民先墊錢建好房子、才給補貼？“說來說去，兩頭都不放心”。

最后，鶴鳴村民主討論出的是一條“山寨路子”：“邊建邊給！”他們在工程“正負零完成”付總額的40%，一層樓完工再付30%，其余完工后再支付20%，搬遷進入新居時付給每人1000元，剩余資金在驗收合格后結算。

七年統籌城鄉改革，成都同時也展開了一場基層民主實踐。全市的農村（涉農社區），由村民直選村民議事會，決策村級自治事務；村委會執行，向議事會負責和報告工作。同時，村黨組織書記兼任議事會負責人，負責審查議題和主持、召集議事會。

成都市委統籌委相關負責人認為，改革就是要推動培養農民自我管理、自我修復錯誤的意識。“農民有這樣的意識，政府就不需要去管得過多、操心過多”。

他說：“以前群眾不相信，都說：‘這個錢還不是幾個村干部說了算嗎？怎么可能真的我們說了算？’我們不著急，每年都培養。一開始我逼著村干部去跟老百姓講清楚，要你自己做主，改革推進之后角色就慢慢轉換了。最后就不需要我們說了，農民自己都會發問：為什么這筆投入不征求我們的意見？為什么我不能提出監督？”

成都市雙流區彭鎮羊坪村，正是完成了這樣的轉變。

這個村是成都市“村級公共服務和社會管理改革首批試點村”。改革剛開始的時候，干部群眾都搞不懂是怎么回事。

“聽說每年要給村上35萬元，其中市里財政10萬、縣上20萬、鎮上5萬，有村干部提出是不是先給辦公室安個空調或者先兌現以前的加班費。而老百姓則認為是在搞形式、走過場，錢多錢少自己都得不到一分。”羊坪村支部書記劉興成回憶說。

但一切猜測和小心思都在“專款專用”前碰了壁，他們開始研究：怎樣能做到錢怎么花、群眾說了算？

首先，村里開了個“壩壩會”（鄰近的多家院落村民聚在一起開會商量），村干部挨家發放意見征求表，這樣的分戶群眾意見一共收到356條，但五花八門，很難統一。

村里一對老兩口駱國良、羅群華，為這事就先在自己家里吵了一架。“我覺得應該先在廣場附近修個公廁，免得跳舞鍛煉的時候上廁所不方便，但我老伴卻堅持應該先修老年活動室，最后沒辦法，兩個人的建議都寫在了表格上……”羅群華回憶說。

這356條意見經社議事小組整理合并后變成87條，再經村議事會，變成19條。最后在村民代表大會逐條“過堂”，最終確定了2009年先搞環境衛生、文化服務、公廁、動物防疫等9個項目，并由群眾簽字、蓋拇指印，形成決議后上墻公示。

項目定下來后，老百姓依然怕這些事情落不到實處。村社議事會和群眾民主選舉出來20個德高望重的村民代表，組成監督小組。

“基層如此，我們全市工作也一樣，不是我們自己來說效果好不好，而是使用第三方監督。”成都市委統籌委負責人承諾。

2010年年初，成都市審計局帶領19個市區縣所有審計部門獨立做了抽樣調查，統籌委全程回避、不參與。而審計調查報告直接報給市政府，政府批給統籌委整改。每年，成都市審計局和國家統計局成都調查隊合作兩次，委托進行獨立調查。據最新的第三方隨機抽樣調查結果，成都農民對村民議事會工作滿意度高達95%。

政府執政理念轉變——“不只是城市的政府，也是農村的政府”

對成都統籌城鄉改革來說，確權頒證、讓農民和市場動起來，是第一步。背后更讓人注目的是，每年向農村傾斜大筆公共財政資金。

在成都的總賬本上，農村不再是從整個蛋糕中分一塊的“小角色”。2003年至2009年，成都財政對“三農”投入占總支出的比重從6.47%提高到18.37%，金額從10億元增加到192.3億元，農民人均分享的財政支出增長26倍。

據成都市委統籌委相關負責人介紹，目前成都市在每個村投入的村級公共服務和社會管理資金以20萬元為底線，每年不變。“具體再針對在山區還是平原、具體人口面積來分配。近郊的區縣市級財政和當地財政比例是5∶5，遠郊是7∶3，有的偏遠村達到30多萬元”。

“說到底，這是執政理念改變的問題。”這位負責人說，“我們的政府不只是城市的政府，也是農村的政府”。

“投入資金，來撬動基層民主”也是成都決策層的共識。

“比如怎樣讓議事會長期發揮作用呢？我們有很多‘空殼村’沒錢，結果導致基層民主除了每三年投票，就沒有實質可討論的事情。而現在每年從年頭到年尾，老百姓議論拿專項金做什么、怎么監督。”這位負責人說。

思路的轉變，也在不少基層農村干部的腦海中切實地發生著。

劉興成說：“以前搞公共服務都是上面安排做什么，我們就做什么，現在突然要我們自己來搞，還真是腦殼都大了。我們現在才知道公路、溝渠等是政府做的，村里協助就行，一些是可以外包給公司做，村子主要搞好協調和監督；還有一些是老百姓自己做的，那就得自己動手。”

但改革必然還不是鐵板一塊。在改革路上，成都的人們也坦言，探索到了障礙。

比如，我國法律法規仍規定，只有同村才能買賣土地使用權，城鄉之間不能買賣，一戶村民只能擁有一處宅基地。而且，田地的承包經營權無法抵押，宅基地、農村房屋也都不能。

比如，一條河道兩邊預留5米，四川省政府在上世紀90年代把管理權給了管理河道的部門。“農民就問：集體的土地，你怎么弄走了？但唯一集體變國有的方法是征地，而征地的兩個基本條件是：一給農民補償，二是要戶口農轉非。河道都不符合……”成都市委統籌委相關負責人也皺緊眉頭，苦笑了起來。

他說：“我們的農村產權制度改革探索才走了第一步。對農民只確了四個權：集體土地使用權、房屋產權、土地承包經營權、林權。下一步還要繼續確權；如果財政能力強了，也要加強耕保金的投入。比如非公益林的退耕還林，林地不能不砍，但要給農民補償。”

“政策要原原本本地交給農民，不能讓政策打折扣。”孫平重重地說。■