國開行身份疑問

“開行已經成為真正的全能銀行模式，這在現有分業監管的金融格局下，各家銀行都會‘眼紅’。這是陳元留給開行的最大財富”

國家開發銀行（下稱開行）將7月中旬第二季度全行總結大會放在了蘇州，部分原因是7月11日蘇州分行—開行的第一家非計劃單列市城市分行也要掛牌成立。

66歲的開行董事長陳元的季度總結發言只進行了十幾分鐘，便匆匆退場，隨后由行長蔣超良主持完會議。

據開行內部人士透露，會議期間陳元的身體有些欠佳。不過，這沒有中斷這位“工作狂人”7月炎熱夏天的密集行程。兩天后，7月14日，陳元又趕往上海，與上海市政府會晤并簽署《“十二五”開發性金融戰略合作備忘錄》，并向上海最大的融資平臺—上海城投送上了一筆未來五年等值于600億元人民幣的本外幣綜合融資額度。

但是季度會議上董事長因病匆匆離場的小插曲，還是引發了開行分行參會人士的不少遐想。2012至2013年，政府換屆，66歲的陳元是否會功成身退，而他退休之后誰會接棒領導這家已經初具規模的中國式全能銀行乘風破浪呢？

過去十多年，陳元以一己之力率領開行由虧損累累的政策性銀行成功邁向中長期信貸、投資和投行業務皆具的開發性金融機構，并在2008年啟動了商業化轉型。然而，在改制啟動將近四年后，早已宣布商業化轉型的開行，其身份卻越來越難辨別。

僅從開行近年來的種種表述中，細心的人便會發現差異—“向商業性金融機構轉型”、“以商業化的手段來做開發性金融”、“中長期債券類銀行”、“中長期批發銀行”……總之，在邁向商業化轉型3年后，開行始終不愿使用“商業銀行”這個標簽。

開行身份的模糊，借用一位資深監管人士的話，乃是由于轉型的不徹底。而如果不盡快確定開行的戰略定位以及相關的制度安排，監管部門、股東、銀行自身都會很難受的。

事實上，正是由于轉型遲遲沒有進展，大股東財政部不愿放權，全國社保基金入股開行最終在拖沓兩年之后，于今年4月才真正成行，但最終入股比例較2010年7月雙方簽訂的200億元意向協議少了一半。

一位開行內部人士告訴記者，陳元曾在開行內部多次講過，他本人將“與本屆政府共進退”，這意味著2013年這位屆時主政15年之久的資深銀行家要退休了。陳元之后，開行這艘在中國現有金融監管格局之下另類崛起的巨輪將如何駛向商業化正途？而主政10多年后，陳元又將留下怎樣的遺產？

被攻占的堡壘

對于開行而言，身份的焦慮屬于未來，當下是最好的時代。

進入2011年，當中央尚未宣布“一年內開工1000套、五年內3000套”保障房建設規劃時，開行再次顯示出其比競爭對手更快、更敏感的嗅覺。“兩會”之前，開行對外表示，年內將新增1000億資金支持保障性住房，這將占2011年開行今年新增貸款規模的20%。

按照開行最新披露的數據，截至今年6月底，開行當年發放保障性安居工程建設貸款527億元，余額新增443億元，占全國金融業保障性住房開發貸款新增的近一半。

保障房開發貸款由于較低的利率定價、過長的期限以及不確定的還款來源，商業銀行一直對此興趣不大。不過，對于開行這家將政策性業務“妙手回春”的開發性金融機構而言，保障房卻不僅僅意味著政治任務。

如陳元所說：“希望通過國家開發銀行的前期投入、探索，打通保障性住房的融資瓶頸，創造一種可持續的模式，使商業資金、社會資金共同進入支持保障房的進程中。”

“創造可持續的模式”成為1998年陳元入主開行后，開行進入開發性金融業務的主要思路。而今日之看似不盈利的政策性業務，隨著國內宏觀經濟發展和產業結構調整，或許會成為明日眾家商業銀行爭奪的優質商業性業務。

這便是開行開發性金融的邏輯。

十幾年前，陳元提出了以“市場環境下、銀行框架內”的思路對開行進行戰略改造，適時退出制造業等競爭行業，并轉向交通、電力等國民經濟發展的瓶頸領域。十年后，時間證明了這一戰略的正確性。

一位前央行穩定局官員對此有過形象描述；十幾年前，煤炭、石油、天然氣、電力等能源領域尚未完全向市場開放，其融資活動被認為是非商業性業務，需要國家開發銀行提供政策性貸款支持。而十年之后，電力、公路、鐵路、石油化工、城建及郵電通訊等行業已經成為商業銀行搶貸的熱門行業。

這個邏輯在2009年金融危機之后國內蓬勃興起鐵（路）、公（路）、基（建）等政府融資平臺中得到完美體現。過去三年當中，國內金融機構創下高達9.09萬億地方融資平臺貸款余額的壯舉，不過是對過去十年開行城市開發性金融模式的一種全面復制。

開行總行一位人士也曾向本刊記者坦言，截至2010年末，開行5.1萬億總資產當中，50%的貸款和債券均投向地方融資平臺，不過，2008年前的存量仍占到大部分。

“2008年后，我們被四大國有銀行，尤其是農行和中行沖擊的厲害。”上述開行總行人士說，過去兩年，開行在地方政府方面的資源優勢被紛紛被商業銀行搶食。

“前人栽樹，后人乘涼。”開行上述內部人士如此點評，早在1998年，開行與蕪湖市就在國內首創了城市基礎設施貸款領域的“蕪湖模式”，十年后，蕪湖模式所創造的一系列融資手段，全部被商業銀行復制借鑒。

其最為典型的便是“打捆貸款”，即把若干個單一的城建項目打捆，由市政府指定的融資平臺作為統借統還借款法人，由市財政建立“償債準備金”作為還款保證。“整體融資、統借統還、市財政建立‘償債準備金’”成為城市開發金融變體的地方融資平臺在過去兩年風行的模式。

但商業銀行普遍復制開行的捆綁貸款模式，早已讓銀監會頭疼不已。從2010年上半年開始，銀監會便命令叫停捆綁貸款。進入2011年后，銀監會再次要求商業銀行需對貸款合同做出整改，統借統還一律調整為“一年至少償還本息兩次”。

不過，事過境遷。對于時下風行的保障房融資，即便是開行內部人士也對此多有擔憂。以廣泛參與公租房建設的重慶分行為例，其內部人士曾向記者算過一筆賬，多次加息后，目前長期貸款成本已經升至6.6%，但公租房的租金收益勉強能覆蓋利息，而對貸款本金的覆蓋只有5.71%。

開行是什么

國有商業銀行的介入，開行的優勢領地正在步步被蠶食。

開行一家南方分行的人士向記者笑言，開行內部對此也早有反思，即過去那種靠和政府關系好混飯吃的時代一去不復返了，開行必須做出新的金融創新。

所謂融資創新，就是充分利用開行現有“一拖二”的全能銀行模式，即旗下的國開金融主導的地方產業引導基金與開行自身的中長期信貸業務聯手，由國開金融提供資本金，母行提供貸款，形成真正的投貸結合模式。

這恰是其他商業銀行所不具備的。國開金融成立于2009年8月，注冊資本金350億元人民幣，主要從事私募股權基金、直接投資、投資咨詢和財務顧問等。

“開行已經成為真正的全能銀行模式，這在現有分業監管的金融格局下，各家銀行都會‘眼紅’。”一家股份制銀行戰略規劃部總經理分析，這是陳元留給開行的最大財富。

曾有人問過陳元，放眼國際金融機構，開行的參照系統應該是誰？陳元給出的答案是世界銀行，然而，世界銀行并不是行業銀行，旗下更沒有超級私募股權基金和投資銀行架構。

開行最初提出開發金融概念，通過建立一種“政府入口—開發性金融孵化—市場出口”的融資機制，通過中長期融資推動，逐步把基礎設施、城建等傳統財政融資領域變成了市場成熟、商業金融爭相進入的領域。

然而，一旦成為成熟的商業性業務，開行獨特的身份、政策性金融機構的背景就日益成為商業銀行不滿、攻擊的對象。

早在2005年時任央行金融穩定局副局長的張濤就曾指出，一些政策性金融隨著產業結構調整轉為商業化業務后，政策性金融的作用已大為削弱，政策性金融機構再憑借政策性金融帶來的優惠介入這些領域，就會遭到商業銀行的質疑。

這成為推動國家開發銀行改革的一個重要動因。最初開行轉型方案中，將開行定義為介于商業金融機構和政策性金融機構之間的綜合性開發金融機構，在實現政策性意圖和市場化運作有機結合的基礎上，實現政策業務和商業業務的制度性分離；或通過母子公司架構、母子公司隔離運行；或采取專項賬戶管理，對政策性業務和商業性業務實行制度隔離。

然而，在2008年確定開行商業化轉型時，專項賬戶最終沒有成行。而國務院最終也傾向銀監會制定的方案，即改制為商業銀行后，其主要從事中長期信貸與投資等金融業務，為國民經濟重大中長期發展戰略服務，但不再包含政策性銀行業務。

2008年底，銀監會負責人接受采訪時表示，開行改制為商業銀行后，將與其他商業銀行一樣，在機構、業務和高管人員等方面依法納入商業銀行有效監管體系。

然而，這一方案至今未能全部完成，開行也始終不愿使用“商業銀行”這一概念。其改制帶來的后續資金問題、債信評級問題至今未有一個明確的解決方案，而糾結的改革背后恰是監管部門、股東、銀行之間的層層博弈。

陳元在最近《中國金融》發表的一段話耐人尋味：“政策性銀行改革，不是改革其作為政府的金融機構和調控工具的使命，也不是改革政府對政策性銀行的支持，而是增強它們市場化運作的能力，更好地服務發展、防控風險。開行多年的實踐經驗表明，政府信用與市場化運作是完全能夠統一的。”

商業化未盡路

在種種改制后遺癥當中，資金問題和國開金融債的信用級別問題是兩大核心。

最近央行的人士向本刊記者透露，央行在開行改制上的立場與銀監會略有差異。

“開行的商業化改革方向是毫無疑問的，但是否意味著開行將來也要辦成工行這樣的銀行，我看未必。”上述人士坦言，中國銀行業高度同質化，并不缺全國性的大商業銀行，對于開行這樣缺乏網點的金融機構而言，讓其在全國鋪攤設點，成為吸儲機構，這未必是一條好的路徑。

而最近開行的人士也表示，開行內部曾有意競購過深圳發展銀行，但最終被平安保險擠掉。目前行里認為通過并購重組儲蓄類金融機構的方案不具可行性，且無法滿足其中長期業務發展需要，也有悖于其中長期債券類銀行的定位。

目前開行龐大的金融債正在面臨評級下調的危險，按照銀監會此前做出過渡安排，開行可將國家信用保留到2010年（股份公司成立之后發行的人民幣債券，在2010年底以前風險權重為0）。2010年之后發行的債券，由銀監會按照市場化原則另行研究確定。

2010年到期后，銀監會將上述政策向后遞延一年。上述開行總行人士坦言，關于國開金融債債信，銀監會一年一批，十年就要批十次，開行的資金成本要大大高于一次性審批。

截至2010年底，開行發行的金融債券存量為27637億元，平均期限較長，存量債券平均剩余期限6.3年，已發債券的最長期限為30年。

“開行也在積極向監管部門溝通，希望尋求一條有效的解決途徑。”上述開行內部人士向記者表示。

陳元再次將開行定位為“服務國家戰略的中長期投融資機構”，未來也因堅持走差異化發展路子，辦開發性、中長期、債券類特色銀行。

而在開行內部一份呈給央行的報告中，對債券類銀行的現實合理性做了如下辯護：國內長期處于建設階段，有巨大的中長期融資需求，這也決定了經濟發展和銀行體系中客觀存在中長期風險，債券類銀行是應對和管控集中大額長期系統性風險的必然選擇和產物，為了更好地管控中長期風險，應做出相應的制度安排。

不過，對于開行的定位，國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧表示，開行不應轉型為商業銀行，中國需要為地方政府融資平臺在基礎建設領域進行長期融資的政策性金融機構。開行回歸政策性金融機構也可以解決商業銀行不當給地方融資平臺貸款一些列問題。

爭論暫時沒有結果，兩個多月前銀監會主席助理閻慶民曾表示，對于開行的未來發展道路，需要在今年底或明年初完成商業化改革之后進行評估，然后才能確定其到底是哪一類型模式的銀行。

“開行是一個非常特殊的案例，商業化改革完成之后到底要選擇何種發展模式需要靠實踐走一步看一步，可能會選擇一種兼具商業銀行功能，同時具有政策性業務的模式。”閻慶民表示。

銀監會終于松口了。然而，無論改制之路將走向何方，對于7000多名開行人來說，正處于轉折當口。

“開行應該是人均創造利潤最高的銀行了。”一位基層員工笑言，2010年371億元的凈利潤，不到7000人的團隊，每個省就一百來人，既要搞國際項目，也要搞中小企業，還要搞助學貸款……

他們工作超負荷，卻沒有商業銀行掙得多，但奇怪的是，開行員工流動率很低，他們希望的是開行商業化轉型后，薪酬體制也向商業銀行靠攏。