基層公務員公務力建設存在問題與提升路徑初探

（本文為2010年河北省人力資源和社會保障廳課題《河北省黨政部門從基層機關選調公務員現狀分析與對策研究》（批準號：2010104）研究成果）

[摘 要] 本文基于公務員分級管理視角，介紹了基層公務員公務力概念及其構成。在分析基層公務員公務力建設存在問題的基礎上，提出了基層公務員公務力的提升路徑。

[關鍵詞] 基層公務員 公務力 問題 提升路徑

一、中國基層公務員能力標準建設情況

基層公務員身處國家行政管理與服務第一線，肩負著實施行政管理和提供公共服務的重要職責，加強基層公務員隊伍建設，提高基層公務員隊伍的公務力，對于更好地推進經濟社會發展，實現社會更加和諧穩定，都有著重要的現實意義。

中國基層公務員能力建設的總體趨勢與基本特點是在思想認識上從模糊化走向明確化，在載體形式上從文件化走向法規化，在管理水平上從經驗化走向科學化，在測評內容上從以定性測評為主的單一化走向以定性與定量兼顧的綜合化，在指標體系上從簡單化走向多樣化。

在中國基層公務員能力建設方面，歷屆中央和地方政府陸續出臺了相關法律法規和行政規章等，在實踐中取得了很多成果，積累了寶貴經驗，但截止目前國家尚未出臺專門針對基層公務員能力建設的政策法規。基層公務員能力標準仍處于探索階段，進一步規范化與科學化尚待時日。

提升基層公務員公務力，是當前和今后公務員工作的一項重要內容。經過長期建設，我國公務員管理逐步走向科學化與規范化，基層公務員隊伍整體能力得到大幅提高，但與建設服務型政府的目標要求相比，仍存在很大差距。當前，各種新事物、新情況和新問題不斷涌現，我國公務員隊伍能力建設也面臨著新的挑戰，對基層公務員能力提出了新的和更高的要求。

二、基層公務員公務力的概念與構成

1.基層公務員的概念與特點

(1)基層公務員的概念

基層公務員，從廣義上講，指各級國家黨政機關中鄉科級正職和副職領導職務公務員，廳局級及以下黨政機關中主任科員、副主任科員、科員、辦事員等非領導職務公務員。從類別上講，包括綜合管理類、專業技術類和行政執法類公務員。從狹義上講，指在設區市（州）下轄區和縣（含縣級市）一級地方黨政機關，鄉鎮、街道等一線基層政府或政府派出機構工作的鄉科級正職和副職領導職務公務員，主任科員、副主任科員、科員、辦事員等非領導職務公務員。從類別上講，包括綜合管理類、專業技術類和行政執法類公務員。

本文中所使用的基層公務員概念基于狹義層面。

(2)基層公務員的特點

基層公務員處于公務員隊伍結構的下層，工作環境、內容和職責等均有別于中層公務員和高層公務員。基層公務員的特點主要包括：一是職業角色的公利性，二是行政行為的具體性，三是功能作用的基礎性，四是環境事務的復雜性。

2.基層公務員公務力的概念與構成

(1)基層公務員公務力

基層公務員公務力，指基層公務員在現代政府管理過程中，依法運用公共權力，調動公共資源以科學有效地履行政府管理職能，提供公共服務，實現行政管理與服務目標所必備的知識、技術和能力。

基層公務員公務力構成方面不同于中高層公務員的特點是在知識和技術上更注重對涉及從事實際和具體工作的專業知識和技術的掌握與運用，在能力上更側重解決具體問題的能力。

(2)基層公務員公務力構成

基層公務員公務力由知識、技術和能力三個要素構成，其中能力要素是核心要素。

一是知識要素。包括基本知識和專業知識。基本知識指作為一個公民所應具備的各種自然科學與社會科學知識。這部分知識主要由國家法定的教育提供。專業知識指基層公務員從事本崗位工作所必須的知識。以受教育程度等作為基本衡量依據。

二是技術要素。包括基本技術和專業技術。基本技術指作為一名公務員所應具備的通用技術，如計算機操作技術、普通話技術等。專業技術指公務員從事本崗位工作所必須具備的特殊技術，如人力資源管理相關技術等

三是能力要素。主要包括政治判斷能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、組織協調能力、危機處理能力等。政治判斷能力指具有正確堅定的政治信仰，全面系統掌握政治理論知識和各項大政方針，能夠從宏觀全局出發，以黨和國家利益為出發點和落腳點，恪盡職守，拒腐倡廉。依法行政能力指忠實遵守憲法、法律法規，牢固樹立依法行政理念，準確運用與工作相關的法律、法規和政策，公平、公正對待行政相對方及處理行政事務，敢于并善于依法維護公共利益。公共服務能力指樹立公共服務理念，系統掌握和運用現代行政方法與技能，樹立公共服務質量意識和行政成本意識，為社會提供優質高效的公共服務。調查研究能力指系統掌握與運用社會調查研究方法，實事求是，深入實際，把握事物發展變化的客觀規律與趨勢，做出科學、客觀、公正的分析與預測，為實際工作和領導決策提供依據。組織協調能力指熟練掌握和運用語言和文字進行溝通，掌握組織理論知識和現代組織溝通方法與技術，樹立全局觀念，注重提高行政效能，為高效高質做好各種工作相關事務奠定堅實基礎。危機處理能力指及時獲取工作相關信息，制定可行預案，力爭將問題化解于萌芽狀態；對突發自然災害要依據預案進行及時有效處理，力爭將危害減小到最低程度。對突出的社會矛盾及其可能引發的群體事件要有清醒正確的認識，制定應急預案，善于協調，正確處理出現的各種群體事件，維護社會和諧穩定。

三、當前我國基層公務員公務力建設中存在的問題

1.基層公務員公務力建設法律法規建設較為滯后

一直以來，黨和國家十分重視公務員隊伍能力建設工作，先后頒布了《國家公務員通用能力標準框架(試行)》（2003年）、《中華人民共和國公務員法》（2006年）等一系列法律法規以推進公務員能力建設，取得了顯著成效。但是，公務員隊伍分類、分級管理的政策法規仍未出臺，整體上看，我國基層公務員隊伍能力建設仍處于理論探討和實踐探索階段，盡管其趨向是規范化和科學化，但相關法律法規出臺尚需時日，這在一定程度上制約了基層公務員隊伍能力建設工作。

2.現有基層公務員隊伍能力建設體制機制存在不足

由于基層公務員能力體系建設仍處于早期階段，相應的體制機制仍未成熟，在一定程度上影響和制約了基層公務員隊伍能力建設。這方面存在的突出問題主要有：一是基層公務員招錄存在不足。由于缺少全國統一的基層公務員招錄方面的法律法規，使得基層公務員隊伍能力素質參差不齊。二是考核評價機制不夠科學。現行的基層公務員考核體制上以定性為主，重定性考核輕定量考核，定量考核指標體系不夠科學，造成考核結果失真，背離考核目標，不能充分發揮考核的作用。三是培訓制度不夠完善。現行公務員培訓制度過于寬泛，缺少針對不同層級、不同類別的公務員制定的細化培訓方案，執行不嚴格，培訓效果達不到預期目標。四是基層公務員汰機制不暢。基層公務員淘汰體制機制還不夠健全，能進不能出，新陳代謝不足，在一定程度上影響基層公務員隊伍能力水平的不斷提高。

四、提升我國基層公務員公務力的途徑

1.盡快制訂出臺關于基層公務員能力標準的法律法規和行政規章

在現有公務員能力建設法律法規基礎上，不斷總結基層公務員能力建設方面的經驗與不足，有選擇地借鑒和吸收國外尤其是西方發達國家在公務員能力方面的先進理念、制度、技術和經驗，結合中國經濟社會發展實際，制定出臺更加科學化和規范化的關于中國基層公務員能力標準的法律法規和行政規章，為基層公務員能力建設提供更加堅實的法制基礎。

2.制訂更加科學、規范和統一的基層公務員錄用標準

“為政之要，惟在得人”。基層公務員隊伍是公務員隊伍的基石，也是未來中高級公務員的后備力量。提高基層公務員公務力，首先就要從制度層面入手，依據基層公務員職業能力需要，制訂科學、規范和統一的錄用標準并上升到法律法規層面，用以指導基層公務員錄用工作，使之走上更加科學化和規范化道路，使大批德才兼備的能力強、綜合素質高的人才充實到基層公務員隊伍中。

3.進一步規范基層公務員培訓制度體系

加強基層公務員培訓，對于提高基層公務員素質能力，提高政府公共服務能力，提高政府行政效能，促進經濟社會發展有著重要的現實意義。當前我國基層公務員培訓存在的問題主要是培訓流于形式，培訓標準不夠統一規范，培訓內容上不夠細化，對培訓效果監測不夠等。加強基層公務員公務力培訓，一是不斷加大財政投入，為更好更快地提升基層公務員公務力提供人財物力支持；二是研究制定基層公務員分層分類培訓標準，并嚴格執行；三是在確定核心培訓內容的基礎上根據國家和各地實際情況動態調整培訓內容，充分體現時代特色、地區特色，更加有針對性地確定基層公務員公務力培訓內容。四是加強對培訓效果的測評，建立一套科學規范的培訓效果測評體系，并將之與公務員考核、晉升、獎懲等掛鉤。

4.加強對基層公務員公務力的考核工作

考核是基層公務員管理的重要環節，考核是提升基層公務員公務力的重要保障。我國在基層公務員考核方面存在的突出問題主要有，一是考核內容方面重定性考核，輕定量考核；二是在考核過程方面容易流于形式；三是考核結果泛化，你好我好大家好，最后是皆大歡喜，考核目標難以實現。從考核環節入手提升基層公務員公務力，一是在考核內容上做到定性考核與定量考核并重；二是加強對考核過程的監管；三是將考核結果真正與基層公務員晉升、獎懲等掛鉤，充分發揮考核的激勵功能。

5.進一步完善基層公務員淘汰機制

新陳代謝是一個組織保持旺盛生命力的根本所在。要改變“干好干壞一個樣”的局面，進一步完善基層公務員淘汰制度，以相關法律法規為依托，以實際績效為標準，以考核結果為依據，將不適合從事基層公務員工作的人員分離出去，建立一支動態平衡、代謝有序、精干高效、充滿生機與活力的基層公務員隊伍。

6.進一步加強對基層公務員隊伍的監督檢查

國家各級紀檢監察機關要進一步加強對基層公務員隊伍的紀檢監督檢查，形成更加高效有力的內部監督機制，及時、有效地處理和糾正基層公務員能力方面所出現的各種問題；建立快速高效的反饋機制，為基層公務員能力建設提供強有力的體制機制保障。同時，要充分發揮社會各界的監督力量，建立更加有力的監督體制機制和更加暢通便捷的反饋機制與渠道，為我國基層公務員隊伍能力建設工作提供強有力的外部保證。

參考文獻：

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