4萬億水利投資掣肘

停 滯多年的中國水利基建等來了政策的春天。

7月8日召開的中央水利工作會議釋放消息：未來10年，中國將投入4萬億元資金興修水利，以徹底扭轉中國水利建設滯后的局面，水利建設也被提到前所未有的國家戰略高度。

然而，與房地產、汽車領域豐厚的投資回報不同，水利基建投資的薄利讓地方政府缺乏做大的激情，橫向轉移支付制度的現狀同樣是投資推進的掣肘。

5~6月份，中國社會科學院的“我國農田水利建設情況調研”項目組在中國四個省份11個市縣進行調查發現，上半年水利資金落實情況非常不好，有的地方完全沒有落實。

下半年，水利資金到位情況仍難樂觀。土地出讓收益從7月1日計提，地方政府去年末已做好的2011年財政預算里并沒有這一項；而中央對房地產市場的調控，使得地方政府土地出讓收益降低，地方政府財政資金更為緊張。

同時，東西部地區由于土地出讓收益和資金實力的差距，使得東部省份在落實政策上不愿意早先一步，擔心更多錢會被中央政府轉移給西部；而西部較為貧窮的省份，則盼望著中央全國統籌政策早日出臺。

國務院發展中心宏觀部研究員陳昌盛指出，與市場上的普遍期待不同，下半年水利建設由于短期內水利資金難以到位，對固定資產投資及宏觀經濟的拉動作用很有限。

歷史欠賬

4萬億元的大手筆投資，源自中央政府對水安全形勢的認識。中央水利工作會議指出，隨著中國經濟的快速發展，水資源形勢發生很大變化，水安全日趨嚴峻，目前近三分二城市不同程度缺水，還有近2億人的飲用水不安全，中國有一半以上耕地缺少基本灌排條件。

中國社科院農村發展研究所副研究員于法穩認為，中央如此重視的原因是歷史欠賬太多，過去過于重視大江大河的治理，對農田水利建設關注不夠。

1979年以前，是新中國水利投資力度最大的時期。而從1979年到1990年，水利建設投資總量小，發展速度較慢，灌溉面積等工程能力效益基本上十年徘徊不前。1990年代初期開始，農田水利方面靠農民出義務工，不出工的以工資抵，雖然水利有所建設，仍遠遠滿足不了現實需求。

2006年后，因為取消農業稅、勞動積累工和義務工，造成農田水利沒有經費投入，勞力組織難，而中央的財政投入比起需要量杯水車薪。巨大的缺口導致了很多地區農田水利設施老化，水庫、渠道淤積，給農業生產造成很大損失。

從2007年到2009年，中國水利建設基礎投資為945億元、1088億元、1894億元，平均只占到GDP的0.435%，遠低于最佳投資值。而2007年之前，水利方面投資占GDP比重更低。

“從一定意義上說，是我們在還債。”中國農科院農業資源與農業區劃研究所研究員姜文來說。

水利部數據顯示，2009年，旱澇災害造成了2053億元的損失，超過該年水利建設投資總額。國務院發展研究中心農村部綜合研究室主任郭建軍說，2010年貴州、云南、華北等地區嚴重旱災和南方水災頻發，是水利失修在自然災害發生時導致了糧食損失嚴重。

隨著經濟社會發展，人口增長和城市發展需要更多水資源，糧食主產區北移需要建設配套水利設施，部分水利設施年久失修到了不得不還賬的階段。有鑒于此，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青認為，水資源保護，最核心的問題是水利設施，最直接的問題是農田水利設施建設。

落實之難

然而，4萬億元的大規模投資，錢從哪里來？

目前最為看好的“真金白銀”，是土地出讓收益計提。

根據財政部、水利部印發的《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》（下稱《通知》）規定，從7月1日起，各地統一按照當年實際繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，扣除當年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發支出等八項相關成本性支出項目后，按10%計提農田水利建設資金。

但《通知》中并沒有土地出讓金10%收益用于水利建設的操作細則。《財經國家周刊》記者在對地方政府的采訪調查中發現，這個方法很難操作。“按照《通知》很難統計，八項成本核算需要的時間很難定”，浙江省水利廳規劃計劃處調研員周紅衛說。

為此，浙江簡化操作辦法，將直接從土地出讓收益中提取10%或從土地出讓總額中提取2%用于農田水利建設。由于土地出讓收益來自于市縣一級，浙江省現在規定，各市縣自己制定比例，原則上不低于2%。

真正難的是資金的落實與平衡。

一方面，房地產調控使得土地出讓金縮水較多；另一方面，水利基建與房地產、汽車投資不同，很難帶來更多直接的豐厚利潤使其可以滾動發展。

而對于省一級來說，原來土地出讓只是市縣的地方財政收入，現在需要跨市縣調整，需要省級進行統籌。以浙江為例，杭州、寧波等沿海地區土地出讓收益多，浙江西南部山區市縣則相對較少，2011年總的土地收益只有幾億元。

“這里面存在很大的不平衡問題，財政廳和水利廳多次溝通，但目前還沒有找到很好的解決辦法。”周紅衛說。

同時，作為東部發達省份，浙江還在考慮，中央可能要轉移他們的部分土地出讓收入到中西部落后地區或者產糧大省。如果中央要統籌，浙江的方案就需要調整。

水利部副部長李國英7月9日接受中央電視臺采訪時稱，水利部正在與財政部研究一個方案，即從地方收入中拿出部分來用于全國統籌。

短期投資拉動不明顯

中國社科院“我國農田水利建設情況調研”項目組的于法穩，近期就調研情況給國務院辦公廳寫了一個《農田水利配套資金落實情況及政策建議》，提出多個省市資金落實情況不樂觀，中央對此給予了批示。

于法穩指出，由于資金缺口或配套資金不到位，一些地方真正用于項目實施的資金比例一般在75%左右，一定程度上影響了工程質量。

農田水利項目資金按規定要做到專款專用，但實際上并沒有得到完全落實。項目實施中的一些支出科目，如“設計費”、“監理費”等只能從地方配套資金中出，但由于地方配套資金不到位，這些支出也只能變相從項目資金中支付。

“完全依靠國家財政投入和土地出讓金，可能不夠，也不具有現實可行性。”于法穩說。

資金到位的不確定性使得一些學者認為，水利投資在今年對經濟拉動影響不明顯。

有學者在調研中發現，水利資金方面，有的地方即使在表面拿出新增資金，同時可能會把存量的錢減掉，增量不大。

從這些基建投資結構來看，保障房和水利在結構上有一定的替代性，但對投資拉動不足。近五年來，電力、交通運輸、包括水利等公共建設已經占了總投資比例的26%，只是以往是道路和交通上的投資占比更大，以后保障房和水利投資的比重會提高，但投資總量不會增長太多。

“去年以來，電力、交通運輸、道路、政府主導的一些公共基建的速度都在放慢，給下半年帶來投資壓力”，陳昌盛說。

從中長期來看，水利基建在支持農業生產、控制通脹走勢、抑制物價波動方面有好處。清華大學中國與世界經濟研究中心研究員袁鋼明認為，水利在政府主導投資比例中上升是合理的，但政府主導項目太多則是很大的弊端。

有的專家擔心，由政府主導的投資量太大，容易造成壞賬、效率不高，資金使用分配不合理。袁鋼明說，未來經濟的發展，除了政府主導投資項目，更應該考慮讓民資參與，充分發揮生產型企業的作用，從而保證市場經濟活力。

除了政府主導的農田水利建設等公益性投資項目，由于水利水電建設資質要求嚴格，呈現寡占性競爭格局，民間資本幾乎沒有什么進入的空間。