“搭橋”地方債

北方某市一位主管金融的負(fù)責(zé)人冒著7月的熱浪匆匆進(jìn)京，試圖游說(shuō)相關(guān)主管部門(mén)，將該市一個(gè)在建項(xiàng)目從地方政府融資平臺(tái)中剝離出來(lái)，放在商業(yè)信貸流通領(lǐng)域。

該負(fù)責(zé)人已經(jīng)與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)談妥，如獲得主管部門(mén)放行，項(xiàng)目將以非政府融資平臺(tái)的身份獲得信托融資。

該市目前的費(fèi)力騰挪，源于銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)出臺(tái)嚴(yán)格地方政府融資平臺(tái)貸款的規(guī)定，包括到期不得展期，不得以新還舊等。今年的緊縮貨幣政策的背景下，更使平臺(tái)融資困難，很多地方項(xiàng)目審批上馬后，資金無(wú)法補(bǔ)給。

7月6日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，圍繞地方政府舉債融資及風(fēng)險(xiǎn)化解，提出“一攬子”解決方案，包括在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題、嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件、按照商業(yè)化原則履行審批程序等原則正在嚴(yán)格制定；同時(shí)研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

有業(yè)界人士認(rèn)為，醞釀多年的為地方政府發(fā)債“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、修籬笆”的思路，正朝向市場(chǎng)化的思維修正。

但遠(yuǎn)水難解近渴。地方自主發(fā)債從試點(diǎn)到全面推廣尚需時(shí)日，且牌照有限。一些地方一邊觀望新政策出臺(tái)，一邊抓緊尋找更多可變通“資金池”。

從表內(nèi)到表外

今年年初以來(lái)，中央政府要求各地方政府減少債務(wù)，多方面限制地方融資平臺(tái)，銀行也開(kāi)始收緊地方融資平臺(tái)項(xiàng)目的受理。

有知情人士透露，上述城市有大批上規(guī)模的地方融資項(xiàng)目，金額過(guò)高，銀監(jiān)會(huì)明確要求其消減。“刨除無(wú)法削減的市政項(xiàng)目后，最后摘出了一個(gè)上億元的融資項(xiàng)目。從銀行的角度，其實(shí)就是將表內(nèi)的項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為表外的銀信擔(dān)保項(xiàng)目。”該人士告訴記者。

“該項(xiàng)目摘出來(lái)融資，就是項(xiàng)目的獨(dú)立融資，屬于國(guó)資委管理企業(yè)的項(xiàng)目融資，不再是地方政府債務(wù)的發(fā)放，完全變成不同性質(zhì)的運(yùn)作。這樣就比較容易得到審批，也能避過(guò)現(xiàn)在的政策調(diào)控風(fēng)頭。”一位信托公司的副總分析說(shuō)。

在查閱該項(xiàng)目資料時(shí)，記者發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目是拿當(dāng)?shù)啬炽y行的股份作擔(dān)保，是政府支持的項(xiàng)目。

“就算再怎么剝離，還是只能在體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)中完成該項(xiàng)目的融資，最終應(yīng)該也是換湯不換藥。名義上減少了地方政府債務(wù)，但還是在國(guó)有的盤(pán)子中運(yùn)作。”業(yè)內(nèi)人士對(duì)本刊記者說(shuō)。

風(fēng)險(xiǎn)連環(huán)局

一些城市的變通之法盡管短期內(nèi)可以解決資金流動(dòng)性問(wèn)題，但一著不慎，很可能引發(fā)有風(fēng)險(xiǎn)的連環(huán)局。

從近兩年的情況可以看出，即便舉債規(guī)模膨脹到可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的程度，地方政府仍然是商業(yè)銀行的最大客戶資源，仍然在為銀行貢獻(xiàn)著長(zhǎng)期而且穩(wěn)定的收入來(lái)源。

審計(jì)署公布的全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，10.7萬(wàn)億元債務(wù)中，來(lái)自銀行的資金為8.5萬(wàn)億元。按照中國(guó)人民銀行的統(tǒng)計(jì)口徑，截至2010年底，境內(nèi)人民幣貸款余額為47.92萬(wàn)億元。如果忽略央行和審計(jì)署統(tǒng)計(jì)口徑的差異，粗略估算可知，截至2010年末，地方政府貸款占到國(guó)內(nèi)銀行貸款總余額的17.7%，占比在1/5至1/6之間。

在清理整頓地方債務(wù)時(shí)，一些地方融資平臺(tái)上的債務(wù)變通后流入到商業(yè)領(lǐng)域，總貸款1/5的資產(chǎn)逐漸被融資成本低廉的融資、理財(cái)產(chǎn)品所代替，商業(yè)銀行所面臨的資金錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)并不小。

業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，原來(lái)的業(yè)務(wù)模式完全變更后，收入財(cái)務(wù)模型改變，原來(lái)的資本借貸收入變成了理財(cái)融資的中介收入，銀行面臨的將是更大的金融結(jié)構(gòu)性沖擊。

“以前在利息比較低的時(shí)候，政府債務(wù)做到了很大，現(xiàn)在金融緊縮，銀行給政府融資平臺(tái)的貸款減少，收款增加，同時(shí)債券發(fā)行利率提高，發(fā)行難度更大。在還本的巨大壓力下，政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)向了利率非常高的信托融資。”宏源證券一位資深分析師對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

由此引發(fā)的結(jié)果是，大部分政府將面臨債務(wù)負(fù)擔(dān)更重、利息支出更多的局面。也逐步會(huì)導(dǎo)致更多的債務(wù)變壞賬的風(fēng)險(xiǎn)。“10多萬(wàn)億元的政府債務(wù)如果30%出現(xiàn)壞賬，結(jié)果會(huì)如何？超過(guò)銀行的資本金總和。”

曾就職于中國(guó)銀行的獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)顧問(wèn)于春濤分析指出，信貸風(fēng)險(xiǎn)的暴露、解決都需要一定的周期，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，通常需要3到5年。地方政府平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)之一，是地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系轉(zhuǎn)移，清理平臺(tái)的目的也就在此，就是要防止局部的地方財(cái)政問(wèn)題，傳導(dǎo)為系統(tǒng)性的中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融體系風(fēng)險(xiǎn)。

匯豐銀行的分析也認(rèn)為，由于銀行貸款占到了地方債的近八成，如果不切實(shí)采取措施來(lái)進(jìn)行債務(wù)重組，銀行未來(lái)幾年將真正面臨違約風(fēng)險(xiǎn)。

謹(jǐn)慎的試探

“在問(wèn)題惡化之前，中國(guó)仍有很多靈活的方案來(lái)對(duì)地方債進(jìn)行重組，但短期內(nèi)最有可能的解決方案便是賦予地方政府發(fā)債的權(quán)利，以使其能夠償還銀行貸款。”匯豐銀行的宏觀分析師這樣表示。

7月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)宣布，要研究地方發(fā)債機(jī)制。自1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，業(yè)內(nèi)一直沒(méi)有停止過(guò)賦予地方政府發(fā)債權(quán)的呼吁。

從目前的情況看，決策層對(duì)地方發(fā)債的思路基本是按三步走：第一步是中央政府代地方發(fā)債。這已經(jīng)實(shí)行了三年，在2009、2010和2011年，中央代地方政府發(fā)行了每年2000億元的地方政府債券，由中央財(cái)政兜底；第二步是發(fā)行特別地方建設(shè)債券，即允許某些城市參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大型投資平臺(tái)公司發(fā)行特別建設(shè)債券；第三步才是允許地方政府自行發(fā)債。

“第三步應(yīng)該比較謹(jǐn)慎地做，因?yàn)橹挥兄醒胝鞔_對(duì)地方政府債務(wù)存量問(wèn)題的處理框架之后，這一步才會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。”知情人士對(duì)本刊記者表示。

所謂的地方自行發(fā)債概念是，中央將發(fā)債指標(biāo)及額度直接下放給地方，每個(gè)發(fā)債的項(xiàng)目將在中央備案，而不再是由中央審批。原來(lái)地方可以不斷要求發(fā)新債，審批的責(zé)任都在中央，現(xiàn)在中央把權(quán)力下放了，但是額度限定，地方若超發(fā)了，將被追究責(zé)任。這樣就從源頭上限制了地方濫發(fā)債務(wù)的現(xiàn)象。

財(cái)政部已開(kāi)始地方自行發(fā)債的試點(diǎn)工作。本刊記者獲得的信息是，財(cái)政部正在抓緊制定自行發(fā)債試點(diǎn)管理辦法，同時(shí)協(xié)助試點(diǎn)地區(qū)制定債券發(fā)行兌付操作辦法。

有知情人士指出，并不是所有的地方政府都能自行發(fā)債。由于一些地方的債務(wù)過(guò)高，幾乎超出了其財(cái)政的償還能力，所以中央將不再給予發(fā)債配額。有些地方的債務(wù)并不高，可以有自行發(fā)債的資格，但是也會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)償還能力來(lái)決定。

銀監(jiān)會(huì)相關(guān)人士告訴本刊記者，關(guān)于地方自主發(fā)債的事項(xiàng)，還在討論過(guò)程中，現(xiàn)在還沒(méi)有形成具體的文件，只是基本確定了一些以往債務(wù)過(guò)高地區(qū)不進(jìn)行試點(diǎn)，或者減少發(fā)債額度的穩(wěn)健操作思路。至于各個(gè)試點(diǎn)區(qū)域給予的額度，還沒(méi)有明確，各地的自主發(fā)債額度由發(fā)改委管理，并由國(guó)務(wù)院決定審批。

正在做地方發(fā)債試點(diǎn)準(zhǔn)備的廣東、浙江，都是財(cái)政狀況較好的省份。公開(kāi)消息說(shuō)，廣東省自行發(fā)債的額度與中央代發(fā)2000億元地方債中廣東省分配額度相同，為110億元。

分析人士認(rèn)為，如果方案獲批走完法律程序，年內(nèi)成功發(fā)行，這將成為中國(guó)財(cái)政體制革新的標(biāo)志性事件。

賦予地方（省級(jí)或大城市）政府正式的、相對(duì)獨(dú)立的舉債權(quán)是遲早都要走的一步。

“因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引發(fā)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共項(xiàng)目的巨大支出需求，不可能完全通過(guò)稅收和非稅收入解決。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所財(cái)政研究室主任楊志勇指出，地方發(fā)債，前提應(yīng)該是應(yīng)增加地方政府債務(wù)信息的透明度、明確地方債的用途、建立硬預(yù)算約束機(jī)制，提高地方發(fā)債效率、協(xié)調(diào)地方債與中央債的矛盾，做好金融風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。