以“統分協同”處置運輸權

大部制改革以后，城市公交納入交通運輸部門管理。如何在相關法律、法規不作重大修改的前提下，將過去建設部門對城市公共交通經營權的出讓，融入交通運輸部門對運輸權的出讓工作中，是當前交通運輸部門面臨的緊迫任務。

通過深入的調研與縝密的思考，筆者認為：城市公共交通運營，是特殊的運輸行為，需獲得特許的運輸權。在出讓特許運輸權時，筆者從工作實踐中體會到，如從“統分協同”的理念出發，并制定相應的管理措施，就能極大提高城市公共交通管理水平。

所謂“統分協同”是指：用聚集或分散的方式，將城市公共交通行業有形資產和無形資本，整合為屬于業主的財產權及屬于公司的服務權，再用契約的形式，協同業主與公司的公共交通運營行為，使之共同維護行業的穩定與發展。

對運輸權的出讓，實質是對財產權及服務權分別進行出讓。為徹底從源頭上改變出讓城市公共交通經營權后，行業內出現的種種弊端， 兩年來，我們在黔南州城市公共交通行業中，不再對經營權進行出讓，轉變為運輸權進行出讓，即對構成運輸權的財產權及服務權分別出讓的方式，在具體工作中取得了初步成效。黔南州部份縣（市）按“統分協同”的新模式，對城市公共交通行業進行試運營，從實踐的效果看，有效治理了城市公共交通行業存在多年的服務差、投訴頻、增車難、黑車多等眾多“頑疾”。

城市公交的四種模式及弊端

在城市公共交通運營管理中，采用何種運營模式，是與對城市公共交通本質屬性認識密不可分的。城市公共交通行業多年來形成了四種運營模式：

私車私營模式

即私人業主自行購買車輛，自己運營，經營權通過有償或行政審批獲得。此種運營模式，其弊端是當出現群死群傷的交通事故時，個體經營的業主，無法負擔巨額的賠償費用。同時，公共交通的公益屬性，也難體現出來。

私車公營模式

即私人業主自行購買車輛，經營權通過有償或行政審批獲得，采用掛靠公司的方式運營，此種運營模式，其弊端是經營權權屬不清，特別是當經營權需轉讓、順延時，由此引發權屬紛爭的不斷上訪，使行業不能平穩有序發展。

公車公營模式

即公司獲得經營權，公司購買車輛，采用國有專營或公司運營的方式。國有專營的弊端，不用諱言。采用公司運營，其弊端是當公司誠信缺失時，會用一次性收取高額的承包費后，采用變更法人、變更公司名、陰陽合同、委托代理等等方式，炒賣經營權，獲取暴利，進而一走了之，將層層轉讓經營權產生的社會不穩定問題，留給政府解決。

公車私營模式

即公司獲得經營權，公司購買車輛，交由個體駕駛員承包經營。此種運營模式，其弊端是出租車駕駛員負擔重，“份子錢”高，服務水平、服務質量不能有效提高。

另外，以上四種運營模式還存在許多共性的問題，比如監管難、增車難，查處難、乘車難、上訪多等多年難以解決的問題。認真審視城市公共交通行業存在的問題，筆者認為，對城市公共交通的認識，我們走進了誤區：從理論上講，是我們將不同屬性、不同范疇的無形與有形資本，整合成唯一的無形資本—經營權；從實踐上講，又采用單一的方式，如行政審批、拍賣、服務招標等方式，對經營權進行出讓。

因此，對城市公共交通行業出現的問題，很難從根本上找出解決問題的辦法。比如，用國有專有、行政審批出讓經營權，有公平但不能解決效率的問題；用拍賣的方式出讓經營權，有效率但解決不了公平的問題；用服務招標方式出讓經營權，有公平又有效率，但解決不了中標公司誠信缺失的問題。而不公平、無效率、誠信缺失任一問題的出現，都會阻礙行業的發展，引起社會的動蕩。所以說，要使城市公共交通得以平穩健康發展，就需要重新對運輸權相關問題進行研究，從制度設計上消除上述存在的問題。

對運輸權屬性及出讓方式的認識

隨著國家對交通運輸行業實行“大部制”管理，為城鄉客（貨）運一體化建設，提供了管理體制上的保障。要推動城鄉客（貨）運一體化進程，就必須解放思想，創新機制，走出一條符合實際的發展路子。

運輸權的二重屬性

眾所周知，隨著城市化水平的不繼提高，越來越多的人口涌向城市，導致不同類別的有形資本與無形資本向城市聚集，這些資本以很難精確探究的方式相互作用后，形成城市里各系統或行業的穩定狀態，而極少數資本則對行業穩定狀態最終形成起著決定性作用。對于包括城市公共交通在內的運輸行業來說，運輸權這個資本，成為影響行業穩定和發展的決定因素。由于運輸權具有財產權及服務權的二重屬性，因此，對運輸權的出讓，則意味著同時對財產權的出讓及對服務權的出讓。

運輸權的出讓

過去單一方式出讓經營權，在很大程度上阻礙了行業的發展。為實現公平與效率的統一，就必須要時刻牢記現處在社會主義初級階段的實際，在出讓財產權與服務權時，統籌考慮經濟政策與社會政策，將行政審批、拍賣、招標等多種方式并用，如對財產權進行出讓時，可采用行政審批、保證金承諾并結合招標的方法，明確給私人業主；對服務權進行出讓時，可采用招標與保證金承諾、拍賣與服務金承諾的方法，明確給中標的公司。

使產權形成運輸權

由于財產權與服務權的行為主體是分離的，要使不同的行為主體，同心協力，為共同的目標服務，就必須要對利益各方的無形資產進行變現，形成資金流，以此來提高全行業的經濟效益。如私人業主可將屬于自己的購車權、車險權、洗車權、車身廣告權等眾多無形資產，交由中標公司變現為現金，而中標公司則一次性設立安全服務金，用于對私人業主的運營安全、服務水平等運營提供專業的服務，同時，政府也可以以購買服務的方式，從公司購買規范的公共服務。

綜上所述，“統分協同”其實就是用“統”的方式，將個人眾多服務標準、服務規范，統一為國家標準，由公司來行使；用“分”的方式，使國有資金（現金）退出，民營資金進入，將財產權分散到各個體私人業主，由個人購買車輛，行使財產權；用“協同”的方式，用契約使私人業主與中標公司共同協同，形成運輸行業“統分協同”的新型運營模式。

“統分協同”模式在公交實踐中的運用

將交通運輸行業的經營權出讓，轉變為運輸權出讓，無疑是一項根本性的制度創新。“統分協同”的運營模式，是否有效，是否有生命力，是否能從根本上解決過去出讓經營權出現的行業問題，必須要經過實踐的檢驗，才能得出科學的結論。現將貴州省黔南布依族苗族自治州部份縣（市）試行“統分協同”運營模式的情況介紹如下：

“統分協同”實例

都勻市是人口近50萬的縣級市，是自治州的首府，有城市公交車276輛，其中經營權及產權屬于個體的公交車有129輛。個體公交車以掛靠公司的方式進行運營，此種運營模式，帶來很多弊端：企業廣招掛靠車輛，卻不對掛靠車輛的技術狀況進行認真把關，不重視從業人員的安全教育與培訓，忽視運營車輛的日常保養與二級維護；車輛運營時，從業人員服務質量差，不按時發車，蹲站、甩客、亂停現象頻繁，群眾的要求長時間得不到滿足。

2009年9月，我們按照“統分協同”的辦法，采用車輛從掛靠公司退出，重新將公交車輛產權明確給個人。同時，通過考察、比選，將服務權明確給一家從事公交運營服務的公司，由服務公司對城區內所有的個體客運公交車輛進行管理。此項改革后，收到較好的效果，過去形成的行業弊端得到極大改變，群眾對公交的滿意度得到提高，從業人員與公司均認可此項改革辦法，行業得到平穩發展。

2005年3月，甕安縣以拍賣8年經營權的方式，出讓了101輛出租車經營權，采用掛靠公司及私車私營方式運營。拍賣經營權的弊端及管理方式的各異，使得經營權權屬紛爭不斷，服務質量不高，安全運營得不到及時保障。“統分協同”運營模式提出后，該縣出租車業主在自愿的基礎上，在2011年5月，成立了甕安縣烏江出租車公司，對縣城所有出租車業主提供服務，行使出租車服務權，目前已有近60輛出租車加入該公司，接受公司的出租車服務。

新增“統分協同”車輛

甕安縣為重樹改革開放的新形象，提升城市建設的品位，根據城市發展的需要，為解決縣城群眾出行難的問題，擬開通三條公共汽車線路，增加大型公交車輛24部。他們按照“統分協同”的理念，采用由縣國資公司以土地入股建停車埸，占股51%，并行使服務權，民營企業以現金入股購車，占股49%，并行使財產權的的方式，組建了國有控股公交公司，并于2010年11月，順利開通了公交車。同時，對老年人、軍人、學生實行票價優惠政策，得到廣大人民群眾的好評。

三都水族自治縣一直以來均是用機動三輪車在縣城運營，為提高城市建設的品位，縣政府決定將縣城機動三輪車換成出租車運營。在2010年3月，他們采用置換、政府回購等政策，將184部機動三輪車全部退出縣城運營市場，出讓60輛財產權為私人的出租車進行運營。為提高出租車的運營服務質量，他們還用招標的方式，招標出租車服務公司，最終，三都鳳捷出租車服務公司在三家參與投標的公司中，以服務承諾及一次性交納78.78萬服務金的優勢，成為中標方，取得服務權。

“統分協同”運營模式的初步效果

“統分協同”運營模式，在黔南州城市公共交通試行以來，取得了較好的效果，具體表現在以下幾點：

公平與效率

“統分協同”運營模式是一個開放的公共交通運營模式，它準許有條件的、愿意從事公共交通的私人投資者，都能有公平參與竟爭的機會，獲得公交車輛的財產權；同時，它又以公開招標的方式，選擇出承諾能提供國家標準公交服務的企業，并由中標企業提供確定數量的安全服務金做承諾保證，解決了傳統公交企業效率不高的問題。

公交可持續發展

由于私人業主與服務公司是以契約的方式聯系在一起，從經濟效益上看，履行合同的時間越長，其相互間的經濟關系越密切，雙方各自的經濟效率也越高。一般來說，雙方均不會輕易解除合同，即便解除了合同，由于制度設計的科學性，其它從業人員及服務公司則可以再次進入，管理成本基本不產生，不會引起行業的大波動，可自動實現行業的平衡與穩定發展。

創新社會管理機制

傳統的經營權出讓方式，在很大程度上，促進了城市公交行業的發展，但也形成了諸多難以解決的問題，特別是當中標企業誠信缺失，采用“陰陽合同”方式轉讓、炒作經營權時，現有的法律法規尚無相應的有效處罰機制。而采用“統分協同”方式轉讓運輸權，則將從事公交業的選擇權交給了群眾及企業，對經濟形勢及城市發展進程的判斷，由他們自行決定，最大程度排除了由于經營虧損引發的上訪，從而有效化解行業的矛盾。

政府調控能力增強

政府可根據城市發展的需要，通過調控運營車輛的數量，提高服務公司質量，適時適度地增加運營的車輛，保證正常經營者的合理收入，防止私下炒作經營權，形成公平的經營權公開交易市場，最大程度解決群眾出行難的問題。

此外，還可有效將過去建設、交通部門的管理法規整合，形成管理的合力，減少行政成本的支出，減少社會動蕩，實現出讓經營權到出讓運輸權的平穩過渡。

給民營資本以機會

國家對交通運輸行業資金投入不足，一直以來是一個很大的問題。運輸業如采用“統分協同”方式，則可有效提高現有固定資產，特別是土地的利用率，同時中標企業通過對土地的“預期收入”，更能有效吸引社會資金的進入。

當然，用“統分協同”方式，出讓運輸權，僅僅是在公共汽車、出租車行業進行了探索，由于多種原因，尚未有機會在交通運輸其它行業試行，如試行，效果會如何，筆者無從談起，這里只是提供了一條改革的思路，僅供同行參考。（作者單位：貴州省黔南州城市公共交通管理局）