中國古代建立監察制度的思想理念

摘要：封建社會的發展不可避免地會造成行政權力的膨脹，這將在某種程度上削弱皇權，進而影響封建專制制度的根基。中國古代建立監察制度的基本理念，就是要監督和制約膨脹的行政權力，剔除不利于封建皇權統治的因素，避免國家政令實施中遇到障礙，改善官僚體系運轉模式，維護封建統治。

關鍵詞：中國古代；監察制度；思想理念

中圖分類號：D092 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０194－02

南宋葉適說：“規切諫諍，以人主之得失、國家之大體為己任者，諫官之職也；明于人臣之忠邪，以排擊奸佞、肅清班列為己任者，御史之事也。”[1]我國封建監察制度在封建國家管理活動中具有制衡調節、規范法制、懲戒褒揚、溝通信息、預防彌補等職能，是調節封建國家機器使其得以正常運轉的平衡器，是封建君主實行中央集權和君主專制的最有效工具。中國幾千年的封建社會歷史表明，以決策為職能的權力機關和以執行為職能的行政機關、軍事機關、司法機關，它們之間經常發生權力不均的矛盾，當監察機關失去調控制衡效能時，權力就會出現嚴重的傾斜和失控，反之，當監察機構充分發揮調控作用時，封建統治階級內部關系就會比較協調，專制主義中央集權就相對鞏固。中國封建統治者之所以能在遼闊的疆域內將一個高度中央集權的帝國維持兩千多年，其中有些王朝統治長達數百年，這與最高統治者充分運用監察力量控制百官臣僚是分不開的。因此，嚴密監督、控制百官，避免國家政令在實施中遇到障礙，剔除不利于統治的因素，使國家在安定的環境中得以發展，維護皇帝至高無上的絕對權力，維護封建統治的延續，監察制度功不可沒。

一、權力的擴張性，需要建立監察制度來調控

監察作為國家職能的一部分，和司法制度、軍事制度迥然不同。它的職能不是直接鎮壓被統治階級的反抗和顛覆行動，而是監察、制衡國家機關及其官員，是國家管理系統中的一種自我約束機構。《冊府元龜·憲官部》在議論監察起因、性質和職能時說：“古之王者建邦立制，設都鄙官府之治，分班爵品職之序，創刑典以潔暴慢，修禮范而別等威，百職并分，萬邦承式，乃設糾督之任以專察之事，刺檢兇愚，抨正違謬，然后內外之政允，厘奸宄之萌自塞者。”商鞅在總結歷史上“有法不勝其亂”的原因時指出，根本上是“法之不行，自上犯之。”[2]所謂“上”就是指統治階級內部的王公貴戚及官吏。韓非則更明確指出：“亂之所生六也：主母，后姬，子姓，弟兄，大臣，顯賢。”[3] “犯法為逆以成大奸者，未嘗不從尊貴之臣也。”[4]即使出現了民亂，也往往是由于吏亂造成的。“聞有吏雖亂而有獨善之民，不聞有亂民而有獨治之吏，故明主治吏不治民。”[5]如何治吏？韓非提出了“督責之術”，即通過嚴加監督和處罰來駕馭百官。朱元璋對監察御史等風憲官諭之曰：“風憲須嚴明以馭吏，寬裕以待民，如有奸貪強暴虐良善者，爾等就逮其人鞠問審決，然后以聞。”[6]朱元璋對御史提出的“嚴明以馭吏，寬裕以待民”的要求，可謂道出了監察的調控職能。

監察首先是為了適應統治者長治久安的需要，它是國家法制的重要組成部分。因為國家是階級統治的工具，它為了維護整個統治階級根本的、長遠的利益，不僅需要調整統治階級及其領導集團與被統治階級的關系，把階級沖突限制在“合法形式”的范圍內，防止階級矛盾激化而把整個社會消滅，而且需要調整統治階級及其領導集團的內部關系，限制個別成員“私人利益”的過分膨脹，防止“整個自身階級利益”受到損害。

作為國家組成部分的監察制度，其建立正是首先適應了統治者長治久安的需要，通過以官糾官的形式，承擔了約束統治階級及其領導集團的內部一些人的特殊利益之職責，充當了國家整體利益與官吏個別特殊利益、君主與百官、中央集權與地方分權以及統治階級與被統治階級等諸方面關系的調節器和制衡器，使之“水火相濟，鹽梅相承”，穩和對立面的沖突。因此，監察看起來更像代表社會普遍利益的凌駕于社會之上的力量。

二、皇權的至上性，需要建立監察制度來維護

監察制度作為封建制度的子系統，它的政治屬性受到母系統的嚴格制約。考察中國古代封建政治制度，其最重要、最基本的內容就是君主專制。在這種政治制度下，君主高高在上，獨裁專制，統治一切，所謂朕即國家，“主有專己之威，臣無百年之柄”[7]。皇帝就是國家的同義語，國家的一切權力皆源于皇權，歸于皇權。但是，天下之事，從行政到司法，從經濟到軍事，僅靠君主一人親理是無論如何也難于應付的。君主的最高統治權要得以行使，還需要設置遍及全國的統一官僚機構，需要依靠龐大的官僚集團來實現。《韓非子·觀行》說：“雖有堯之智，而無眾人之助，大功不立。”同書《難二》又說：“凡五霸，所以能成功名放天下者，必君臣俱有力焉。”作為專制君主，所需要的統治機構應當是既不妨礙君主獨裁，又能積極發揮統治作用的辦事機構。

然而，皇帝防臣如防賊，大臣伴君如伴虎，是古代君臣矛盾的生動寫照。君主要想駕馭龐大的官僚機構，需要對內外百官進行嚴密督察和有效監控。但君主只身一人，要自行身察百官則力不足，正如《韓非子·有度》所言：“夫為人主而身察百官，則日不足，力不給。且上用目則下飾觀，上用耳則下飾聲，上用慮則下繁辭。”因此，自戰國起，歷代君王設御史專以監察天下百官，設諫官以廣開言路，防止用人和施政失誤，以維護君主專制統治。封建監察制度必然是以維護君權宗旨的，歷代統治者都把監察機關視為君主的耳目，并極力操縱監察機關為維護君權服務。

監察官吏的選定和監察機關的命名鮮明地表現了其御用性。御史一職，在西周春秋時期，為國君記事官，雖屬微官，但因“職居親近”，常常受到國君的信任和重用，逐漸演變成為君主的“耳目”，被賦予糾察的職能。秦創立監察機構，以御史府命名，根本任務就是維護皇權，是封建帝王操縱的監察工具。秦漢以后的最高統治者都無不將監察官視作自己的心腹、耳目，并在有關詔赦和法規中明確規定了這一性質。在宋代，不僅中央御史臺直屬皇帝，地方的監司和通判也直隸皇帝。御史是皇帝的耳目之官，監察對象是朝廷百官，任務是“舉臺綱，肅官邪”，目的是“以收眾智，以馭辟吏，百官向方而萬事理。”即維護封建君主專制統治。清代的《欽定臺規》和《都察院則例》兩部監察法規中，清朝皇帝屢屢強調科道官是皇帝的耳目之官。以法規的形式規定，監察官的考選、差遣、內升以及外轉都由皇帝說了算。以上，均體現了監察制度維護封建君權的性質。

三、官僚的利己性，需要建立監察制度來規范

中國封建官僚體制是典型的東方專制主義集權制，這種集權制的官僚機構是寶塔型的，站在寶塔頂端的是君臨天下的皇帝，而廣大的官吏只不過是皇帝的奴仆。皇帝實行專制獨裁，最擔心的是人臣“功高震主”和“權重傾主”。正如韓非所言：“萬乘之患，大臣太重；千乘之患，左右太信；此人主之所公患也”，歷代身居深宮的帝王對臣僚持戒心，防臣如防賊，對任何人都難以信任，即使是自己的耳目監察官也不例外。同時，在君主專制統治下，封建官僚制度的一個重要弊端就是機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，相互推諉，欺上瞞下。如何保證天子憲令的正確和國家機器的正常運轉，是封建制度所面對的一大難題。監察機關必須承擔起調節國家權力，對國家決策及政令的制定和實施實行監督的重任。并依據國家的法律、法令，對各級衙門及官吏的行為是否合法進行監督，使政事行為制度化、法制化，從而使封建國家機器能夠正常運轉。

監察制度以介入司法活動為手段，維護綱紀、保持官員廉潔，最終使封建政權得以鞏固。朝廷綱紀的主要內容和形式均體現為統治階級制定的法律和法令，歷代皇朝均把監督法律、法令的實施作為監察機構的一項重要任務。御史臺（明清時改為都察院）與刑部、大理寺并稱為“三法臺”，即三大司法機構，而御史也常被稱為“法吏”。御史對不法官員進行彈劾，也可由皇帝賦予直接審判之權，并對審判機構實行監督，履行“掌律令，審重獄，察冤枉”的職責，加之在監察過程中對朝政存在的弊端向君主實行勸諫，對朝廷的統治起到了鞏固作用。

北宋魏了翁在論駁諫諍功能時說：“李唐以降，又不如古，然而尚于相維之間，默寓交儆之意。中書進擬，門下審覆，尚書奉行，而兩者之屬有給舍諫官，尚書省之屬有長貳郎曹，一政令之行，經涉非一，使之得以選為正救……又使臺臣得以糾逖，侍從得以獻納，百執事得以封章核對。蓋以意思是天下事非宇宙大物，非一人智力所能獨運也。”[8]意思是國家大事非一人的智力可駕馭，而三省建制暗含著讓各部門相互制約監督的用意，以匡正補救其中可能存在的過失。同時，在政策實施的過程中通過嚴密監督、控制百官，保證政策的徹底實施，杜絕在政策的實施過程中因官員的個人行為而影響到統治階級的利益，督促百官盡心守職，提高行政效率，并將這些要求在監察法規中明確規定。明侍御史劉真所言：“臺憲之官不專于糾察……至于激濁揚清，使奸邪屏跡，善人匯進，則御史之職盡矣。”[9]歷代封建統治者利用監察機構對官吏進行多方面的監督，促進吏治清明，無疑對提高行政效能，實現勤政具有積極的作用。

中國古代監察制度之所以為歷代封建王朝所推崇，是因為它服務于封建專制制度、與封建專制制度充分耦合。歷朝歷代監察組織機構的設置、監察官員職責功能的變化，都是以維護封建專制制度、強化中央集權為目的的。封建制度下，官員的權力均來源于皇帝的授予。皇帝的權威又必須通過各級官員權力的運用才能得以實現。權力的斗爭性使得皇帝在授予官吏權力的同時也保持對官吏的高度警覺，極力避免因官吏權力的過分膨脹而對皇權帶來威脅。同時，封建專制制度的先天不足也使得整個官僚體系不可避免地要面對腐敗、低效、冗拖等一系列問題，封建社會必須對這種權力體制的缺陷進行補救，最大限度地保持封建專制制度的長治久安，使官僚系統的權力處于有效監管之下，避免因為官員權力膨脹或濫用權力對封建制度帶來的沖擊，確保皇權的絕對權威和封建制度的穩定，這也就是中國封建社會建立監察制度的宗旨之所在。

參考文獻：

[1] 《葉適集》第751頁.

[2] 《史記》卷68《商君列傳》.

[3] 《韓非子》卷18 《八經》.

[4] 《韓非子》卷5《備內》.

[5] 《韓非子》卷74《外儲說右下》.

[6] 《明太祖實錄》卷54 洪武三年七月.

[7] 南朝·宋·范曄《后漢書·班彪傳》.

[8] 《歷代名臣奏議》卷98《經國》.

[9] 《國朝典匯》卷54《御史》.