中國(guó)古代建立監(jiān)察制度的思想理念

摘要：封建社會(huì)的發(fā)展不可避免地會(huì)造成行政權(quán)力的膨脹，這將在某種程度上削弱皇權(quán)，進(jìn)而影響封建專(zhuān)制制度的根基。中國(guó)古代建立監(jiān)察制度的基本理念，就是要監(jiān)督和制約膨脹的行政權(quán)力，剔除不利于封建皇權(quán)統(tǒng)治的因素，避免國(guó)家政令實(shí)施中遇到障礙，改善官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)模式，維護(hù)封建統(tǒng)治。

關(guān)鍵詞：中國(guó)古代；監(jiān)察制度；思想理念

中圖分類(lèi)號(hào)：D092 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０194－02

南宋葉適說(shuō)：“規(guī)切諫諍，以人主之得失、國(guó)家之大體為己任者，諫官之職也；明于人臣之忠邪，以排擊奸佞、肅清班列為己任者，御史之事也。”[1]我國(guó)封建監(jiān)察制度在封建國(guó)家管理活動(dòng)中具有制衡調(diào)節(jié)、規(guī)范法制、懲戒褒揚(yáng)、溝通信息、預(yù)防彌補(bǔ)等職能，是調(diào)節(jié)封建國(guó)家機(jī)器使其得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的平衡器，是封建君主實(shí)行中央集權(quán)和君主專(zhuān)制的最有效工具。中國(guó)幾千年的封建社會(huì)歷史表明，以決策為職能的權(quán)力機(jī)關(guān)和以執(zhí)行為職能的行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，它們之間經(jīng)常發(fā)生權(quán)力不均的矛盾，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)失去調(diào)控制衡效能時(shí)，權(quán)力就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的傾斜和失控，反之，當(dāng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮調(diào)控作用時(shí)，封建統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部關(guān)系就會(huì)比較協(xié)調(diào)，專(zhuān)制主義中央集權(quán)就相對(duì)鞏固。中國(guó)封建統(tǒng)治者之所以能在遼闊的疆域內(nèi)將一個(gè)高度中央集權(quán)的帝國(guó)維持兩千多年，其中有些王朝統(tǒng)治長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年，這與最高統(tǒng)治者充分運(yùn)用監(jiān)察力量控制百官臣僚是分不開(kāi)的。因此，嚴(yán)密監(jiān)督、控制百官，避免國(guó)家政令在實(shí)施中遇到障礙，剔除不利于統(tǒng)治的因素，使國(guó)家在安定的環(huán)境中得以發(fā)展，維護(hù)皇帝至高無(wú)上的絕對(duì)權(quán)力，維護(hù)封建統(tǒng)治的延續(xù)，監(jiān)察制度功不可沒(méi)。

一、權(quán)力的擴(kuò)張性，需要建立監(jiān)察制度來(lái)調(diào)控

監(jiān)察作為國(guó)家職能的一部分，和司法制度、軍事制度迥然不同。它的職能不是直接鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的反抗和顛覆行動(dòng)，而是監(jiān)察、制衡國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員，是國(guó)家管理系統(tǒng)中的一種自我約束機(jī)構(gòu)。《冊(cè)府元龜·憲官部》在議論監(jiān)察起因、性質(zhì)和職能時(shí)說(shuō)：“古之王者建邦立制，設(shè)都鄙官府之治，分班爵品職之序，創(chuàng)刑典以潔暴慢，修禮范而別等威，百職并分，萬(wàn)邦承式，乃設(shè)糾督之任以專(zhuān)察之事，刺檢兇愚，抨正違謬，然后內(nèi)外之政允，厘奸宄之萌自塞者。”商鞅在總結(jié)歷史上“有法不勝其亂”的原因時(shí)指出，根本上是“法之不行，自上犯之。”[2]所謂“上”就是指統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的王公貴戚及官吏。韓非則更明確指出：“亂之所生六也：主母，后姬，子姓，弟兄，大臣，顯賢。”[3] “犯法為逆以成大奸者，未嘗不從尊貴之臣也。”[4]即使出現(xiàn)了民亂，也往往是由于吏亂造成的。“聞?dòng)欣綦m亂而有獨(dú)善之民，不聞?dòng)衼y民而有獨(dú)治之吏，故明主治吏不治民。”[5]如何治吏？韓非提出了“督責(zé)之術(shù)”，即通過(guò)嚴(yán)加監(jiān)督和處罰來(lái)駕馭百官。朱元璋對(duì)監(jiān)察御史等風(fēng)憲官諭之曰：“風(fēng)憲須嚴(yán)明以馭吏，寬裕以待民，如有奸貪強(qiáng)暴虐良善者，爾等就逮其人鞠問(wèn)審決，然后以聞。”[6]朱元璋對(duì)御史提出的“嚴(yán)明以馭吏，寬裕以待民”的要求，可謂道出了監(jiān)察的調(diào)控職能。

監(jiān)察首先是為了適應(yīng)統(tǒng)治者長(zhǎng)治久安的需要，它是國(guó)家法制的重要組成部分。因?yàn)閲?guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，它為了維護(hù)整個(gè)統(tǒng)治階級(jí)根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，不僅需要調(diào)整統(tǒng)治階級(jí)及其領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)與被統(tǒng)治階級(jí)的關(guān)系，把階級(jí)沖突限制在“合法形式”的范圍內(nèi)，防止階級(jí)矛盾激化而把整個(gè)社會(huì)消滅，而且需要調(diào)整統(tǒng)治階級(jí)及其領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的內(nèi)部關(guān)系，限制個(gè)別成員“私人利益”的過(guò)分膨脹，防止“整個(gè)自身階級(jí)利益”受到損害。

作為國(guó)家組成部分的監(jiān)察制度，其建立正是首先適應(yīng)了統(tǒng)治者長(zhǎng)治久安的需要，通過(guò)以官糾官的形式，承擔(dān)了約束統(tǒng)治階級(jí)及其領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的內(nèi)部一些人的特殊利益之職責(zé)，充當(dāng)了國(guó)家整體利益與官吏個(gè)別特殊利益、君主與百官、中央集權(quán)與地方分權(quán)以及統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)等諸方面關(guān)系的調(diào)節(jié)器和制衡器，使之“水火相濟(jì)，鹽梅相承”，穩(wěn)和對(duì)立面的沖突。因此，監(jiān)察看起來(lái)更像代表社會(huì)普遍利益的凌駕于社會(huì)之上的力量。

二、皇權(quán)的至上性，需要建立監(jiān)察制度來(lái)維護(hù)

監(jiān)察制度作為封建制度的子系統(tǒng)，它的政治屬性受到母系統(tǒng)的嚴(yán)格制約。考察中國(guó)古代封建政治制度，其最重要、最基本的內(nèi)容就是君主專(zhuān)制。在這種政治制度下，君主高高在上，獨(dú)裁專(zhuān)制，統(tǒng)治一切，所謂朕即國(guó)家，“主有專(zhuān)己之威，臣無(wú)百年之柄”[7]。皇帝就是國(guó)家的同義語(yǔ)，國(guó)家的一切權(quán)力皆源于皇權(quán)，歸于皇權(quán)。但是，天下之事，從行政到司法，從經(jīng)濟(jì)到軍事，僅靠君主一人親理是無(wú)論如何也難于應(yīng)付的。君主的最高統(tǒng)治權(quán)要得以行使，還需要設(shè)置遍及全國(guó)的統(tǒng)一官僚機(jī)構(gòu)，需要依靠龐大的官僚集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。《韓非子·觀行》說(shuō)：“雖有堯之智，而無(wú)眾人之助，大功不立。”同書(shū)《難二》又說(shuō)：“凡五霸，所以能成功名放天下者，必君臣俱有力焉。”作為專(zhuān)制君主，所需要的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是既不妨礙君主獨(dú)裁，又能積極發(fā)揮統(tǒng)治作用的辦事機(jī)構(gòu)。

然而，皇帝防臣如防賊，大臣伴君如伴虎，是古代君臣矛盾的生動(dòng)寫(xiě)照。君主要想駕馭龐大的官僚機(jī)構(gòu)，需要對(duì)內(nèi)外百官進(jìn)行嚴(yán)密督察和有效監(jiān)控。但君主只身一人，要自行身察百官則力不足，正如《韓非子·有度》所言：“夫?yàn)槿酥鞫聿彀俟伲瑒t日不足，力不給。且上用目則下飾觀，上用耳則下飾聲，上用慮則下繁辭。”因此，自戰(zhàn)國(guó)起，歷代君王設(shè)御史專(zhuān)以監(jiān)察天下百官，設(shè)諫官以廣開(kāi)言路，防止用人和施政失誤，以維護(hù)君主專(zhuān)制統(tǒng)治。封建監(jiān)察制度必然是以維護(hù)君權(quán)宗旨的，歷代統(tǒng)治者都把監(jiān)察機(jī)關(guān)視為君主的耳目，并極力操縱監(jiān)察機(jī)關(guān)為維護(hù)君權(quán)服務(wù)。

監(jiān)察官吏的選定和監(jiān)察機(jī)關(guān)的命名鮮明地表現(xiàn)了其御用性。御史一職，在西周春秋時(shí)期，為國(guó)君記事官，雖屬微官，但因“職居親近”，常常受到國(guó)君的信任和重用，逐漸演變成為君主的“耳目”，被賦予糾察的職能。秦創(chuàng)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以御史府命名，根本任務(wù)就是維護(hù)皇權(quán)，是封建帝王操縱的監(jiān)察工具。秦漢以后的最高統(tǒng)治者都無(wú)不將監(jiān)察官視作自己的心腹、耳目，并在有關(guān)詔赦和法規(guī)中明確規(guī)定了這一性質(zhì)。在宋代，不僅中央御史臺(tái)直屬皇帝，地方的監(jiān)司和通判也直隸皇帝。御史是皇帝的耳目之官，監(jiān)察對(duì)象是朝廷百官，任務(wù)是“舉臺(tái)綱，肅官邪”，目的是“以收眾智，以馭辟吏，百官向方而萬(wàn)事理。”即維護(hù)封建君主專(zhuān)制統(tǒng)治。清代的《欽定臺(tái)規(guī)》和《都察院則例》兩部監(jiān)察法規(guī)中，清朝皇帝屢屢強(qiáng)調(diào)科道官是皇帝的耳目之官。以法規(guī)的形式規(guī)定，監(jiān)察官的考選、差遣、內(nèi)升以及外轉(zhuǎn)都由皇帝說(shuō)了算。以上，均體現(xiàn)了監(jiān)察制度維護(hù)封建君權(quán)的性質(zhì)。

三、官僚的利己性，需要建立監(jiān)察制度來(lái)規(guī)范

中國(guó)封建官僚體制是典型的東方專(zhuān)制主義集權(quán)制，這種集權(quán)制的官僚機(jī)構(gòu)是寶塔型的，站在寶塔頂端的是君臨天下的皇帝，而廣大的官吏只不過(guò)是皇帝的奴仆。皇帝實(shí)行專(zhuān)制獨(dú)裁，最擔(dān)心的是人臣“功高震主”和“權(quán)重傾主”。正如韓非所言：“萬(wàn)乘之患，大臣太重；千乘之患，左右太信；此人主之所公患也”，歷代身居深宮的帝王對(duì)臣僚持戒心，防臣如防賊，對(duì)任何人都難以信任，即使是自己的耳目監(jiān)察官也不例外。同時(shí)，在君主專(zhuān)制統(tǒng)治下，封建官僚制度的一個(gè)重要弊端就是機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，相互推諉，欺上瞞下。如何保證天子憲令的正確和國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是封建制度所面對(duì)的一大難題。監(jiān)察機(jī)關(guān)必須承擔(dān)起調(diào)節(jié)國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家決策及政令的制定和實(shí)施實(shí)行監(jiān)督的重任。并依據(jù)國(guó)家的法律、法令，對(duì)各級(jí)衙門(mén)及官吏的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督，使政事行為制度化、法制化，從而使封建國(guó)家機(jī)器能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

監(jiān)察制度以介入司法活動(dòng)為手段，維護(hù)綱紀(jì)、保持官員廉潔，最終使封建政權(quán)得以鞏固。朝廷綱紀(jì)的主要內(nèi)容和形式均體現(xiàn)為統(tǒng)治階級(jí)制定的法律和法令，歷代皇朝均把監(jiān)督法律、法令的實(shí)施作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要任務(wù)。御史臺(tái)（明清時(shí)改為都察院）與刑部、大理寺并稱(chēng)為“三法臺(tái)”，即三大司法機(jī)構(gòu)，而御史也常被稱(chēng)為“法吏”。御史對(duì)不法官員進(jìn)行彈劾，也可由皇帝賦予直接審判之權(quán)，并對(duì)審判機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督，履行“掌律令，審重獄，察冤枉”的職責(zé)，加之在監(jiān)察過(guò)程中對(duì)朝政存在的弊端向君主實(shí)行勸諫，對(duì)朝廷的統(tǒng)治起到了鞏固作用。

北宋魏了翁在論駁諫諍功能時(shí)說(shuō)：“李唐以降，又不如古，然而尚于相維之間，默寓交儆之意。中書(shū)進(jìn)擬，門(mén)下審覆，尚書(shū)奉行，而兩者之屬有給舍諫官，尚書(shū)省之屬有長(zhǎng)貳郎曹，一政令之行，經(jīng)涉非一，使之得以選為正救……又使臺(tái)臣得以糾逖，侍從得以獻(xiàn)納，百執(zhí)事得以封章核對(duì)。蓋以意思是天下事非宇宙大物，非一人智力所能獨(dú)運(yùn)也。”[8]意思是國(guó)家大事非一人的智力可駕馭，而三省建制暗含著讓各部門(mén)相互制約監(jiān)督的用意，以匡正補(bǔ)救其中可能存在的過(guò)失。同時(shí)，在政策實(shí)施的過(guò)程中通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)督、控制百官，保證政策的徹底實(shí)施，杜絕在政策的實(shí)施過(guò)程中因官員的個(gè)人行為而影響到統(tǒng)治階級(jí)的利益，督促百官盡心守職，提高行政效率，并將這些要求在監(jiān)察法規(guī)中明確規(guī)定。明侍御史劉真所言：“臺(tái)憲之官不專(zhuān)于糾察……至于激濁揚(yáng)清，使奸邪屏跡，善人匯進(jìn)，則御史之職盡矣。”[9]歷代封建統(tǒng)治者利用監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)官吏進(jìn)行多方面的監(jiān)督，促進(jìn)吏治清明，無(wú)疑對(duì)提高行政效能，實(shí)現(xiàn)勤政具有積極的作用。

中國(guó)古代監(jiān)察制度之所以為歷代封建王朝所推崇，是因?yàn)樗?wù)于封建專(zhuān)制制度、與封建專(zhuān)制制度充分耦合。歷朝歷代監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)察官員職責(zé)功能的變化，都是以維護(hù)封建專(zhuān)制制度、強(qiáng)化中央集權(quán)為目的的。封建制度下，官員的權(quán)力均來(lái)源于皇帝的授予。皇帝的權(quán)威又必須通過(guò)各級(jí)官員權(quán)力的運(yùn)用才能得以實(shí)現(xiàn)。權(quán)力的斗爭(zhēng)性使得皇帝在授予官吏權(quán)力的同時(shí)也保持對(duì)官吏的高度警覺(jué)，極力避免因官吏權(quán)力的過(guò)分膨脹而對(duì)皇權(quán)帶來(lái)威脅。同時(shí)，封建專(zhuān)制制度的先天不足也使得整個(gè)官僚體系不可避免地要面對(duì)腐敗、低效、冗拖等一系列問(wèn)題，封建社會(huì)必須對(duì)這種權(quán)力體制的缺陷進(jìn)行補(bǔ)救，最大限度地保持封建專(zhuān)制制度的長(zhǎng)治久安，使官僚系統(tǒng)的權(quán)力處于有效監(jiān)管之下，避免因?yàn)楣賳T權(quán)力膨脹或?yàn)E用權(quán)力對(duì)封建制度帶來(lái)的沖擊，確保皇權(quán)的絕對(duì)權(quán)威和封建制度的穩(wěn)定，這也就是中國(guó)封建社會(huì)建立監(jiān)察制度的宗旨之所在。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《葉適集》第751頁(yè).

[2] 《史記》卷68《商君列傳》.

[3] 《韓非子》卷18 《八經(jīng)》.

[4] 《韓非子》卷5《備內(nèi)》.

[5] 《韓非子》卷74《外儲(chǔ)說(shuō)右下》.

[6] 《明太祖實(shí)錄》卷54 洪武三年七月.

[7] 南朝·宋·范曄《后漢書(shū)·班彪傳》.

[8] 《歷代名臣奏議》卷98《經(jīng)國(guó)》.

[9] 《國(guó)朝典匯》卷54《御史》.