淺析住房公積金管理中存在的問題及對策

摘要：我國自1991年建立住房公積金制度以來，經(jīng)過近二十年的實施與發(fā)展，住房公積金制度日趨完善，在改善廣大職工居住條件、解決住房困難方面發(fā)揮了巨大作用。然而，隨著房改的逐步推進和城鎮(zhèn)職工住房需求的不斷增長，住房公積金管理過程中產(chǎn)生出一系列問題，需要我們關注和解決。對住房公積金管理環(huán)境、資金歸集、貸款、資金運營的現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，旨在探索完善住房公積金制度的方法和手段，為解決住房公積金管理過程中出現(xiàn)的問題提供政策參考。

關鍵詞：住房公積金；管理體制；歸集覆蓋面；資金運營管理

中圖分類號：F293.30 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０060－02

我國城鎮(zhèn)住房制度改革已經(jīng)步入加快住房保障體系建設的新時期，住房公積金制度的建立和發(fā)展在促進住房建設、擴大住房需求、解決中低收入職工住房難題等方面發(fā)揮著重要作用。改革、發(fā)展、完善住房公積金制度，對我國住房制度的未來發(fā)展具有重要意義。

實行住房公積金制度的目的就是為了解決城鎮(zhèn)居民買房、建房資金問題。所以，加強住房公積金管理是提高住房公積金使用效益的根本保證，只有努力提高住房公積金的管理和服務水平，確保資金安全，搞好資金運用及其風險防范，才能不斷提高資金使用效果，充分發(fā)揮住房公積金制度作用，加快解決中低收入城鎮(zhèn)居民的住房問題。

一、住房公積金管理體制

我國住房公積金管理實行“住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督”的管理原則，同時，省級建設行政主管部門是所在省住房公積金管理的監(jiān)管部門，設區(qū)的市設立住房公積金管理中心，其所屬縣（區(qū)）可以設立公積金中心管理處或分中心，設區(qū)城市成立住房公積金管理委員會，委員會設立辦公室，負責公積金管理委員會的日常事務。目前，全國在343個設區(qū)城市設立直屬城市人民政府的住房公積金管理中心，絕大多數(shù)都實現(xiàn)了分部、分中心與本部之間的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一核算。

二、住房公積金運營管理現(xiàn)狀

住房公積金資金的主要運營方式包括：住房公積金的存儲、個人貸款和購買國債。資金運用狀況是考察公積金制度是否充分發(fā)揮住房融資功效的重要指標。截至2008年底，全國住房公積金累計繳存總額為20 699.78億元，同比增長27.54%；繳存余額為12 116.24億元，新增余額2 511.13億元，增幅為26.14%；實際繳存職工人數(shù)為7 745.09萬人，同比增加557.18萬人，增幅為7.75%；累計提取總額為8 583.54億元，占住房公積金繳存總額的41.47%；年末提供廉租住房建設補充資金總額為191.93億元。住房公積金制度的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)。

住房公積金銀行專戶存款余額為5 616.27 億元，扣除必要的備付資金后的沉淀資金為3 193.02 億元，沉淀資金占繳存余額的比例為26.35 %，同比上升3.59%，大量的住房公積金資金沉淀，使住房公積金難以保值、增值，甚至造成住房公積金資金的貶值，嚴重制約了住房公積金的發(fā)展。

三、住房公積金管理中存在的問題

（一）覆蓋面不廣

2008年末，全國應繳職工人數(shù)11 184.05萬人，實際繳存職工人數(shù)為7 745.09萬人，僅占在崗職工人數(shù)的69 %左右，全國有近3 500萬城鎮(zhèn)在崗職工還未參繳。大部分非公企業(yè)人員、私營企業(yè)人員、下崗職工、個體勞動者和自由職業(yè)者以及進城務工人員，還沒有覆蓋。大部分有強烈改善住房需求的城鎮(zhèn)居民因為沒有建立公積金，而無法獲得住房公積金貸款，而已經(jīng)建立公積金制度的行政事業(yè)單位職工，因住房條件相對較好而缺乏貸款購房的內(nèi)在需求。覆蓋面狹窄，全國各地總體覆蓋率不高，是造成住房公積金使用效率低的直接原因。

（二）制度施惠欠缺公平，中低收入家庭的住房消費難以得到住房公積金制度的積極支持

住房公積金在貸款環(huán)節(jié)非常注重借款人的還款能力，具有一定支付能力的高收入階層，他們獲取公積金貸款的幾率較高，而低收入者無力購房，自然無從享受住房公積金低息貸款優(yōu)惠。全國七千多萬職工繳存住房公積金，卻只有九百多萬職工能夠享受公積金低息貸款政策，惠及率僅為12.41%，且貸款職工也以中高收入職工為主。因此，繳存額的兩極分化進一步拉大收入差距，造成公積金制度施惠面欠缺公平，形成了大多數(shù)中低收入者用低息存款向高收入階層提供補貼的扭曲局面。

（三）資金運用效率低且地區(qū)差異明顯

從全國范圍看，由于受就業(yè)人口分布、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和職工收入等因素的影響，住房公積金的資金運用效率和使用效率較低，融資渠道狹窄，住房公積金在繳存和貸款方面還存著地區(qū)性差異。

通過對2008年全國住房公積金繳存和貸款情況統(tǒng)計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣東省、北京市、江蘇省、上海市、浙江省和遼寧省這六省市繳存額占當年全國繳存總額的一半之多；全國住房公積金使用率為72.81 %，住房公積金運用率為53.54 %；特別是在中西部地區(qū)，資金運用率更低，僅20%～30 %。住房公積金個人貸款率為50.30%，其中，北京市、上海市、天津市和浙江省的個貸率超過了70%。由此可見，住房公積金資金運用效率在總體上呈現(xiàn)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的“東部及沿海地區(qū)發(fā)展迅速，內(nèi)地及西部地區(qū)發(fā)展緩慢”的特征。

（四）管理體制不健全，外部監(jiān)管薄弱

現(xiàn)行住房公積金管理體制尚不健全，管理制度缺乏系統(tǒng)化、具體化。條例所規(guī)定的管委會民主決策及財政等多方監(jiān)督無法真正落實到實際管理活動中。住房公積金管理中心，沒有自有資產(chǎn)，既非金融機構，又非政府機構，而是完全依賴公積金增值收益維持其運行費用的事業(yè)單位，但其存貸業(yè)務性質實質與銀行類似，對照巴塞爾協(xié)議資本充足率4%～8%的基本要求，管理中心根本無法承擔住房公積金運營風險。全國上萬億的住房公積金資金，實際上是由各地管理中心作為商業(yè)銀行的超級儲戶方式調(diào)度運作，而這部份巨額資金卻不在直接金融監(jiān)管體系范圍內(nèi)。目前，全國各省市的監(jiān)管力量比較薄弱，外部監(jiān)督與管理僅僅限于管理中心書面情況報告和一些數(shù)據(jù)報表，缺少有效的監(jiān)管手段。

三、完善住房公積金管理的對策

（一）擴大住房公積金歸集覆蓋面

1.加大宣傳力度，提高社會各界對住房公積金政策的認知度

可以采取報紙、電視、宣傳資料、會議、上門講解等多種形式，對住房公積金優(yōu)惠政策進行廣泛宣傳，讓更多的在職職工了解住房公積金政策，爭取社會各界的理解和支持，重點是提高企業(yè)領導的認識，宣傳的重點是填補政策盲區(qū)，解決企業(yè)領導繳存責任意識不強問題，形成有利于擴面工作的輿論氛圍。

2.借助政府部門配合支持，督促未建制單位依法維護職工權益

由于住房公積金制度及相關配套的法律法規(guī)尚未完善，住房公積金管理體制和機構有一定局限性，因而在全面推行住房公積金制度時，僅憑自身力量是不夠的。要借助政府和相關部門的支持，把屬財政供養(yǎng)人員的住房公積金補貼如同工資一起列入預算，保證他們與國家機關和事業(yè)單位職工享有同等待遇，為非公經(jīng)濟單位建立住房公積金制度起表率作用。

（二）根據(jù)不同收入的群體，制定差別化的貸款政策，取消貸款限制條件

住房公積金積貸款是中低人群體改善住房條件的主要途徑之一，但是，由于申請資格要求過于嚴格以及貸款限制條件苛刻等原因，把許多有住房需求的人群擋在貸款大門之外，這也是造成住房公積金使用率低的主要因素。目前住房公積金良好的貸款回收數(shù)據(jù)表明，應當通過修改相關規(guī)定，取消不合理的限制條件，特別是對中低收入群體貸款申請資格的要求要適當降低，還可以通過貸款品種的變化，對低收入職工家庭給予實質支持；對于高收入家庭應實行相應的限制措施，如果已享受住房公積金優(yōu)惠貸款政策，要對同一繳存人貸款次數(shù)進行限制或者限制貸款總額度。總之，應該體現(xiàn)住房公積金優(yōu)惠政策的公平性。

（三）拓展住房公積金增值投資渠道，提高運營效益

在我國，住房公積金較少參與資金市場，大量閑置資金沉淀于銀行，對經(jīng)濟發(fā)展的作用不明顯，為此，將資金的投資結構進行變革，開辟新的投資渠道，突破傳統(tǒng)國債范圍，參與到金融機構特別是資本市場，將對提高我國住房公積金的運營效益具有重要意義。

首先，要拓展債券投資品種，投資信用等級高的政策性金融債券、商業(yè)銀行債券以及利率較高的國家中央企業(yè)債券，在我國資本市場足夠成熟時還可以考慮投資住房抵押貸款支持證券（MBS）。在具體的投資操作中要注意規(guī)避債券的利率風險，可通過研究人民幣匯率調(diào)整、利率變化及通貨膨脹等因素，做長、短期配合組合投資，分散債券的利率風險和再投資風險。

其次，要探索證券投資基金模式，為保證資金投資安全，應選擇以債券投資為主，股票投資為輔的基金投資模式，并根據(jù)情況的變化適時進行調(diào)整，通過基金的有效組合與管理，實現(xiàn)最大收益。 與此同時，可通過公開招標方式選擇專業(yè)性的基金管理人，其主要職責是從事股票、債券等金融工具投資，負責資產(chǎn)的財務管理，確保資金的流動性、安全性和盈利性。

（四）完善立法，實現(xiàn)管理法制化

新加坡住房公積金制度成功之處在于立法明確、法制健全。《中央公積金法》是新加坡歸集、管理、使用公積金的法律保證，并不斷完善執(zhí)法和監(jiān)督職能。此項重要經(jīng)驗啟示我們，完善的法律法規(guī)體系是穩(wěn)步有序推進住房公積金制度深入開展的基礎。我國雖然頒布了《住房公積金管理條例》，但屬于行政法規(guī)，法律層次較低，與之相配套的各項法律制度仍須健全，因此，住房公積金的立法工作迫在眉睫。

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