試論精英行政與民主行政視野下的我國政府行政改革

中圖分類號：C93文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2011)09-00-01 摘要：我國政府在制定行政方面政策措施時怎樣才能與國情和市場經濟相符合，這是擺在我國政府進行行政體制改革與創新的關鍵。也就是要在如何發揮政治精英人物在行政決策方面的重要作用和在人民大眾廣泛參與下的民主行政的有機結合。

關鍵詞：精英 民主 行政

一、精英行政和民主行政方式對社會的影響

在政治思想中，精英行政是指一些特定的、較為技術性的解釋方式精英行政的核心觀點可概括為以下幾點：

1）單一權力中心。在任何政府中總是存在一個占支配地位的權力中心， 這一社會的政府為單一的權力中心所控制。

2）統一權力鏈。權力越分散， 它就越不負責任。 或者換言之， 權力越一元化， 它就會受到來自更為負責的單一權力中心的指導。

3）議會主權論。憲法結構界定并決定該中心構成， 并確立與立法和行政控制有關的政治結構。每個民主政府的體制，都是把人民的代表性提高到絕對主權的位置。

4）人員的專職化。是指經職業化訓練的公務員等級序列的完善為“良好”行政提供了結構條件 。

民主行政中的民本位思想是從官僚制到民主制的轉變，是政治文明發展的結果。這一結果的文明內核即由官本位向民本位行政模式的變革，由官本位向民本位的行政模式變革充分體現了現代政治文明中人民當家作主的原則。這體現在以下幾點：

第一民主行政的公共性所蘊含的民本思想，即所謂的民本思想是一種在公共行政中政府處理公共事物、提供公共服務的管理活動中以人民群眾的利益為出發點。民主行政是在政府的主導下，公民參與的行政，其核心原則是“公民權利第一”。而行政權力是一種公共權力，是一種二次權力、派生權力，它來源于人民的授權，必須用來為人民服務，受到人民的制約和監督。民主行政的公共性特征主要體現在以民為本，“公民權利第一”是其核心原則，而行政為民則是民主行政的內在要求。第二民本思想的體現。即要求政務公開，民主行政最基本的方面體現在人民的參政權，參政先要議政，議政權源于知情權，而沒有政務公開就沒有人民的知情權，那么“公民權利第一”的原則就成為一句空話。人民參與行政管理，實現民主行政，一個最基本的立足點就是政務必須公開。政務公開使民主由原則變為現實，變為可操作性的行政程序和行為規則。我國是人民民主專政的國家，很早就重視公民參與行政的權利，我國憲法明確規定：“人民依照法律規定，通過各種形式和途徑，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理杜會事務”。由此，我國在發展參與行政的過程中應不斷拓展參與的途徑。具體來說，可以完善以下制度：

第一團體民主決策制。政府在確立目標，制定公共政策，決定行政方針及解決重大問題時，可以以團體決策的途徑來制定或抉擇。第二行政咨詢民主制。政府在做出行政決策、政策或事務前，廣泛征求社會公民、團體的意見及反應，以作為政策抉擇、修正的參考，以便使決策或政策更加符合各階層的利益。

二、民主行政中精英行政的不可避免性

民主與精英到底是什么樣的一種關系，其實他們是可以協調的。即精英主義的民主理論，也就是精英是民主的保障，民主可以防止極權主義的威脅。在階級社會中，精英行政支配社會是一種必然的不可改變的規律，任何社會包括民主社會都避免不了這個規律。一個由有共識的、行動一致的組成的百人將勝與行動不一的千人。此外，統治階級中的成員擁有一些品質為社會所高度評價，并對社會有很大的影響作用。

由少數人掌權的社會依然可能是民主的，問題的關鍵在于要對精英行政進行有效的控制。而要對精英行政進行有效的控制，就必須建立起精英對大眾的責任制度。民主與非民主政體的區別不在于由誰來統治，既由人民自己還由獨裁者，由多數人還由少數人統治，關鍵在于是否建立有效的制約制度。民主是一種人民能夠有效控制少數統治者權力的制度或程序，但是，民主的存在或生存有賴于精英。精英行政在民主社會也是不可避免的，精英統治強調精英的作用，但并非精英主義者完全否定民主政治的意義。

三、精英行政與民主行政的鞏固

一個民主政體的鞏固除了有大眾廣泛的參與選舉和其他政治活動外，還需要精英的一致與團結，而這對于民主政治的穩定與否有著重大的影響。從以往的歷史來看，大多數國家的精英缺乏一致和團結，缺乏一致其結果導致政體的不穩，即政體是一種偽民主或非鞏固的民主，而要使不團結的精英能夠取得共識與團結，就需要在精英的趨向與結構上有一個根本性的轉變。這種轉變有兩種基本的形式：

一是有意識的妥協，從而使民主走向鞏固。二是在一個社會經濟相對發達的情況下，通過選舉的競爭角逐漸漸的趨同與鞏固。民主的鞏固不是一天、兩天就可以完成的，而是需要通過一系列制度的、政策的和行為的變革來完成。它不僅僅涉及到精英行政的轉換問題而且還涉及到政治精英、公民社會、政黨、國際環境等，但只集中研究精英的結構、趨向、選擇和行為是一種片面的做法。不過，精英在其中扮演著重要的角色。

在中國的民主化進程中，精英行政的民主理論不太容易讓人接受，并且有反民主之嫌，相反，平民主義民主理論容易為人們所接納，在道義上似乎也優于精英行政的民主理論。近代以來，中國出現過不少民主思潮，如平民主義、自由主義與激進主義，但是，都不是很成功的將中國引導到民主政治社會。與以上這三種民主思潮相比，精英行政作為一種社會思潮在中國似乎要顯得弱小的多，但這又可能提供一種較為切實可行之路。從中國基層民主化發展的歷程來看，實際中能起作用的是國家的主導模式。這種模式其主要特征是：授予和保證人民的投票權利，人民民主一定要在權威與自由、中央利益與地方利益之間平衡。基層選舉搞的相對好的地方，總是與地方領導即精英治理的強有力的支持分不開。這就是政治精英導向的民主化之路。因此，從精英行政理論中我們可以借助到一些有用的思想資源，以推進中國的民主化進程。

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