對口援疆資金的監(jiān)督管理問題研究

【摘要】2010年全國對口支援新疆工作會議召開后，國家開啟了援疆歷史上資金投入最大、支援地域最廣、涉及人口最多、援助領(lǐng)域最全面的新一輪對口援疆工作。據(jù)了解，“十二五”期間，19個省市對口援疆資金直接投入將超過600億元。本文分析了援疆資金管理監(jiān)督中存在的問題，提出了加強援疆資金監(jiān)督管理建議。

【關(guān)鍵詞】援疆 資金 監(jiān)管

一、新一輪援疆工作給援疆資金監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)

為推進新疆跨越式發(fā)展和長治久安，2010年，中央召開新疆工作座談會和全國對口支持新疆工作會議，對做好新一輪援疆工作進行了全面部署。按照中央的總體部署，來自北京、廣東、天津、遼寧、浙江、河南等19個省市分別對口支援新疆12個地（州）市的82個縣（市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的12個師。據(jù)了解，新一輪對口援疆與以前的援疆相比，是資金、人才、技術(shù)和管理的全方位綜合援疆，是資金投入最大、支援地域最廣、涉及人口最多、援助領(lǐng)域最全面的一次對口支援。中央強調(diào)對新疆的投入和支援省市的援助資金要重點用于改善各族民眾生產(chǎn)生活條件，通過資源稅等方面改革增加的財力也要重點用于改善民生，資源開發(fā)要更直接地惠及新疆各族民眾。

會后，全國19省市立足新疆當?shù)兀J真謀劃，及早部署，圍繞著力保障和改善民生，加快提高城鄉(xiāng)居民生活水平，全面推進援疆項目建設(shè)。截至2010年底，19個省市“十二五”對口支援規(guī)劃已基本完成。“十二五”期間，19個省市對口援疆資金直接投入將超過600億元，其中2010年啟動試點項目172個，項目總投資約58.08億元，對口援助資金約26.38億元，2011年對口援疆資金108.5億元，安排援助項目1293個。隨著援疆資金大規(guī)模、大范圍的投入，管好用好援疆資金，加強援疆資金監(jiān)督檢查，建立健全監(jiān)督體系，確保援疆資金安全規(guī)范高效，既是推進新疆跨越式發(fā)展和長治久安的具體體現(xiàn)，又對新一輪援疆工作提出了巨大挑戰(zhàn)。

二、援疆資金監(jiān)管存在的主要問題及原因分析

目前，各省市的援疆資金一般分為全額投資、部分出資。全額投資的項目是指援建方全額出資，項目一般采用代建制或工程總承包形式建設(shè)，或是采取援建方全過程管理、直接組織實施。部分出資的項目主要是對量大面廣、無法集中實施，由援建方給予一定資金補助的項目，如富民安居、定居興牧、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

從2011年4月自治區(qū)聯(lián)合監(jiān)督檢查中，我們可以看到，通過對69個對口援疆項目進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)38個項目存在問題，問題率達55.1%，項目建設(shè)中資金管理使用是問題易發(fā)、高發(fā)的節(jié)點。這就表明援疆資金的監(jiān)管中存在著一些問題，如援疆資金管理不規(guī)范、資金撥付方式不統(tǒng)一、資金撥付不及時、擠占挪用、資金項目監(jiān)管模式不合理等。

1.援疆資金管理不規(guī)范

個別地方援疆資金未按規(guī)定及時設(shè)立財政專戶，實行專戶管理，弱化了對援疆資金的監(jiān)督管理。還有一些地方對援疆資金專戶管理不嚴格，未實行封閉運行，出現(xiàn)將其他資金轉(zhuǎn)入援疆資金專戶的現(xiàn)象。還有個別地方援疆資金財務(wù)記錄不規(guī)范，無法提供合法有效的原始憑證，白條和不合規(guī)票據(jù)入賬，財務(wù)記錄附件不全，大額支付現(xiàn)金等。造成這些不規(guī)范的原因很多，主要還是科學(xué)化、精細化管理不到位，人員偏少或責(zé)任心不強。

2.援疆資金撥付方式不統(tǒng)一

從援疆資金撥付方式看，有的是財政部門通過國庫集中支付，直接將資金撥至供貨商或建設(shè)單位，有的地方是財政部門由于未實行國庫集中支付，不能按照國庫集中支付制度的要求直接支付到用款單位和項目，而是通過主管部門層層下?lián)苤料嚓P(guān)部門或單位。對援建方全額投資的項目，援疆資金也是根據(jù)項目情況，分別由援建方財政部門撥付至受援方財政部門或是項目承建單位。

3.援疆資金撥付不及時

除了因管理環(huán)節(jié)多，部分資金撥付不及時外，部分援建項目前期準備不充分，配套資金未落實，項目拆遷和水電暖等管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施工程進度較為緩慢，加上一些地方援疆項目變更調(diào)整多，個別項目存在“邊設(shè)計、邊建設(shè)、邊審批”的現(xiàn)象，項目審批手續(xù)不全即開工建設(shè)等，影響了資金的撥付。如某市在援疆資金跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)，2010年援疆試點項目實施過程中，調(diào)整項目23個，占2010年計劃安排資金的19.8%。

4.援疆資金存在擠占挪用現(xiàn)象

部分地方因財力有限，資金周轉(zhuǎn)困難，存在拆借挪用援疆資金現(xiàn)象。同時，個別援疆項目開工后，取得了國家、自治區(qū)補助資金，使援疆資金產(chǎn)生了結(jié)余，但結(jié)余資金，未經(jīng)批準直接調(diào)劑用于其他項目建設(shè)，產(chǎn)生了挪用擠占現(xiàn)象。

5.監(jiān)督檢查工作進展不平衡

由于新一輪援疆項目重點集中在保障和改善民生方面，棚戶區(qū)改造、安居富民、定居興牧、抗震安居、扶貧搬遷、基層組織陣地建設(shè)等項目量大且分散，涉及到偏遠鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，由于單體工程小，項目及資金管理難度大，在監(jiān)督檢查工作中存在進度慢、積極性、主動性不夠高的問題，個別地州至今未組織過聯(lián)合檢查。

6.資金項目監(jiān)管模式不合理

目前各地的資金項目監(jiān)督檢查主要是援建方和自治區(qū)各級審計、財政和紀檢監(jiān)察部門，以及各地援疆指揮部。一方面，由于沒有統(tǒng)一的資金監(jiān)管制度，各地一般是依據(jù)自治區(qū)或援建方的有關(guān)制度進行監(jiān)督檢查，側(cè)重點不同，不能從統(tǒng)一的角度對援疆資金和項目的管理進行監(jiān)督，形成監(jiān)管合力。另一方面，援疆指揮部的干部人才都是按照新疆的要求進行選派，包括教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等專業(yè)人才，缺乏內(nèi)審專業(yè)人才，在日常資金項目監(jiān)管方面容易出現(xiàn)漏洞。

三、對援疆資金監(jiān)管建議

加強對援疆資金監(jiān)管是援疆資金發(fā)揮效益的一個重要保障，并且是實現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安的保障。

為了切實加強援疆資金管理，目前，19個省市分別制定了對口援疆資金項目管理辦法和管理規(guī)程等各項制度，確保援疆資金的安全、規(guī)范、高效。如山東省制定了《關(guān)于對口支援新疆資金和項目審計工作方案》，從對口支援新疆工作開始至結(jié)束的援疆資金和項目管理情況實施跟蹤審計，確保援建效果。上海市出臺了《上海喀什建立兩地三方四縣援建工作監(jiān)督保障聯(lián)席會議制度》，明確規(guī)定援疆資金的撥付使用一律通過銀行網(wǎng)站進行，援疆資金不得提現(xiàn)、不得使用網(wǎng)上銀行以外的支付方式，確保每一筆資金流向明白、信息全面、監(jiān)督有效、公開透明，確保資金運行安全。河南省制訂了《河南省對口支援新疆哈密地區(qū)和兵團農(nóng)十三師資金管理暫行辦法》，明確了援疆資金按工程進度撥付和管理，規(guī)定了援疆資金監(jiān)督檢查和稽查的重點內(nèi)容。湖北省將所有援建資金涉及的項目，均列為監(jiān)督檢查對象，按照“監(jiān)督跟著項目走”的思路，對援疆資金使用和援疆項目進行全面檢查和監(jiān)督。確保援疆資金到點到位，使用規(guī)范、安全有效、高效廉潔。

歸納各省市的做法，建議從以下幾個方面加強援疆資金監(jiān)管：

1.提高認識，加強援疆資金管理工作

援疆資金的安全有效，是援疆項目順利實施的前提和基礎(chǔ)。各地首先是要充分領(lǐng)會中央、自治區(qū)和各省市關(guān)于新一輪援疆工作的政策和精神，掌握和了解相關(guān)對口支援工作的制度和規(guī)定。其次是要高度重視援疆資金管理工作，在資金管理上實行專戶管理、單獨建賬、獨立核算、專款專用、封閉運行，確保做到資金調(diào)度及時、保障可靠、安全有效，保證項目順利實施。

2.完善援疆資金監(jiān)管工作機制

針對援疆資金和項目監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時進行調(diào)查研究，總結(jié)各地監(jiān)管經(jīng)驗，研究制定統(tǒng)一的援疆資金項目管理辦法和援疆資金監(jiān)督檢查辦法，規(guī)范資金管理、資金使用、監(jiān)督檢查等方面的行為，實現(xiàn)監(jiān)管關(guān)口前移，從資金運行機制上進行規(guī)范，切實加強援疆資金的使用管理。

3.建立健全監(jiān)督檢查機構(gòu)

發(fā)改、審計、財政、紀檢監(jiān)察和援疆前方指揮部等部門，要加強協(xié)作配合，緊密聯(lián)系溝通，按照溫家寶總理提出的“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求，定期或不定期開展聯(lián)合執(zhí)法檢查、援疆資金項目審計，發(fā)現(xiàn)問題、及時整改。各部門要充分發(fā)揮監(jiān)督檢查作用，主動深入項目建設(shè)一線，及時收集相關(guān)信息情況，總結(jié)和分析工作中存在的問題，發(fā)現(xiàn)重大問題應(yīng)及時報告，對經(jīng)查實的違規(guī)違紀資金按照有關(guān)規(guī)定進行處理。

4.充分做好援疆項目的前期調(diào)查和可行性研究工作

對于援建規(guī)劃是否超出地方實際需求和承受能力，項目涉及的環(huán)評、土地是否合規(guī)合法，與當?shù)亟?jīng)濟社會長遠發(fā)展相結(jié)合、與中央和自治區(qū)財政安排的項目結(jié)合起來，從全局角度統(tǒng)籌考慮，減少項目變更調(diào)整，發(fā)揮援疆資金最大效益。

5.建立健全援疆資金的績效評價體系

按照科學(xué)、規(guī)范、公平、公正的原則，對援疆項目的前期工作、建設(shè)管理、資金管理、工程建設(shè)成果、工程驗收，運用定量、定性指標相結(jié)合的評價方法和統(tǒng)一的評價標準，綜合評價援疆項目實現(xiàn)程度，提高援疆資金管理科學(xué)化、精細化水平。

6.建立對口支援項目信息報送制度

自治區(qū)、援建方、受援地和各地援疆指揮部要明確專職人員，及時做好對口援疆項目信息對接，充分利用報刊、網(wǎng)絡(luò)等途徑，定期向社會公布對口援疆資金支持的方向，主動接受社會監(jiān)督，實行陽光作業(yè)，確保資金發(fā)揮最大效益。

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作者簡介：趙延海（1972-），男，漢族，會計師，伊吾縣財政局副局長，研究方向：財政和會計。