淺議社會(huì)保障基金的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管

【摘要】社會(huì)保障作為一項(xiàng)民生工程，已成為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要手段。而社保工作的關(guān)鍵在于對(duì)社會(huì)保障基金的管理。本文擬從社會(huì)保障基金管理的現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管對(duì)策三個(gè)角度對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】社保基金 現(xiàn)狀 風(fēng)險(xiǎn) 監(jiān)管 對(duì)策

黨的十七大和十七屆三中、四中全會(huì)以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)了民生問(wèn)題，2010中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要內(nèi)容。而改善民生問(wèn)題的一個(gè)重要手段即加強(qiáng)社會(huì)保障體系的建設(shè)，不斷擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋范圍，提升社會(huì)保障水平。社會(huì)保障體系建設(shè)的核心就是社會(huì)保障基金的管理，社會(huì)保障基金能否完好無(wú)損，能否實(shí)現(xiàn)高效率的保值增值這都關(guān)系到全國(guó)人民的利益，關(guān)系到國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)保障基金是根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實(shí)施社會(huì)保障制度而建立起來(lái)，專款專用的資金；是由參保單位、個(gè)人及財(cái)政三方共同籌集的，用以保障參保對(duì)象基本的、特定的需求的一項(xiàng)專項(xiàng)基金。其資金構(gòu)成主要有財(cái)政撥款、社會(huì)保險(xiǎn)基金、發(fā)行各類彩票劃撥的部分資金、社會(huì)捐贈(zèng)等。社保基金的管理包括社保基金籌集和征繳—投資運(yùn)營(yíng)—基金給付的三個(gè)環(huán)節(jié)，本文擬從這三個(gè)環(huán)節(jié)淺析社保基金管理現(xiàn)狀、存在的各種風(fēng)險(xiǎn)及如何應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管措施。

一、社會(huì)保障基金管理現(xiàn)狀

我國(guó)實(shí)行社會(huì)保障基金管理屬于嚴(yán)格限量型管理模式，實(shí)行收支兩條線管理。社保基金監(jiān)管職責(zé)是由勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、審計(jì)部、證券監(jiān)督管理委員會(huì)、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)等部門(mén)共同承擔(dān)，我國(guó)絕大部分社保基金仍然以縣（市）級(jí)統(tǒng)籌為主。勞動(dòng)和社會(huì)保障部設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司，絕大多數(shù)省份也相應(yīng)設(shè)立了社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)。財(cái)政部介入社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)行，并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)管職能。審計(jì)署也成立了社會(huì)保障審計(jì)司專門(mén)審計(jì)社保基金。各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)行政部門(mén)及社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的社會(huì)保險(xiǎn)基金、資金的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)。各級(jí)勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)主要是對(duì)社會(huì)保障基金理事會(huì)委托投資涉及的證券賬戶、交易席位和結(jié)算資金賬戶進(jìn)行監(jiān)督管理。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)主要對(duì)社會(huì)保障基金理事會(huì)委托各銀行進(jìn)行投資的基金進(jìn)行監(jiān)督管理。全國(guó)社保基金理事會(huì)作為國(guó)務(wù)院管理社保基金的事業(yè)單位，承擔(dān)著重要的行政管理職能。同時(shí)，還直接承擔(dān)著數(shù)千億資金經(jīng)營(yíng)的職能。

社會(huì)保障基金管理的法律法規(guī)逐步完善。即1999年的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》出臺(tái)后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)工作管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)督管理工作的通知》等。新修訂的憲法也明確規(guī)定享受社會(huì)保障待遇是每個(gè)公民應(yīng)有的權(quán)益，這說(shuō)明社保基金的管理顯得尤為重要。

二、社會(huì)保障基金風(fēng)險(xiǎn)分析

之所以存在社會(huì)保障基金風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上與社會(huì)保障基金管理的主體和客體存在著重要聯(lián)系。社保基金管理的主體涉及到社保基金各管理部門(mén)，而客體涉及社保基金繳納單位、個(gè)人和社保基金經(jīng)營(yíng)單位。但從社保基金管理的結(jié)構(gòu)來(lái)看，有的社保管理部門(mén)承擔(dān)著雙重角色，既是管理主體也是管理的客體，比如地方社保機(jī)構(gòu)，它既是地方社保基金管理部門(mén)，同時(shí)它必須接受上級(jí)和同級(jí)各相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。

（一）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

所謂社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是指社會(huì)保障體系因缺乏必要的社會(huì)保障資金或資金使用安排上的重大失誤，致使社會(huì)保障的“減震器”或“安全網(wǎng)”功能無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并隨之出現(xiàn)社會(huì)恐慌，甚至是動(dòng)蕩的潛在可能性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要從社保資金的充裕度這個(gè)角度來(lái)闡述的，社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫四大塊，社會(huì)保險(xiǎn)基金基本上由個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家負(fù)擔(dān)，而其他幾個(gè)方面的基金則大部分是由財(cái)政撥付的，這就意味著地方政府和中央政府的在社保支付方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，當(dāng)各種突發(fā)事件發(fā)生需啟用社保基金賬戶時(shí)，一旦前期安排和積累的社保基金不足，地方財(cái)政和中央財(cái)政都將承擔(dān)最終的“兜底” 責(zé)任，社保基金擠占其他財(cái)政支出，社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加。隨著中國(guó)老齡化社會(huì)的加劇，由于前期資金繳納不足引起的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的“空賬”問(wèn)題一直阻礙著中國(guó)社保事業(yè)的發(fā)展。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾透露中國(guó)養(yǎng)老金的“空賬”規(guī)模約為1.3萬(wàn)億元。目前，中國(guó)社保事業(yè)逐步由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問(wèn)題同養(yǎng)老制度在城市的發(fā)展進(jìn)程一樣，制度未實(shí)施之前的老齡人口同樣無(wú)任何資金積累。這毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)加大養(yǎng)老金的財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是當(dāng)社保基金未能有效實(shí)現(xiàn)保值增值的前提下，社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有擴(kuò)大的可能。

（二）逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)

信息經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)重要的理論，在信息不對(duì)稱的情況下，資源配置難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，易產(chǎn)生的兩種結(jié)果：逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。在社保領(lǐng)域內(nèi)此兩種現(xiàn)象同樣存在：在社保基金的繳納環(huán)節(jié)，由于企業(yè)的職工年齡結(jié)構(gòu)存在差別，那些傳統(tǒng)企業(yè)，即存在時(shí)間長(zhǎng)、老齡人口比例大的企業(yè)偏向于購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，以減輕單位的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。而那些新興企業(yè)，正處于發(fā)展階段，老齡人口比較少，他們傾向于利用單位職工素質(zhì)不高，不了解社保相應(yīng)法律法規(guī)，來(lái)逃避自己的社保繳納責(zé)任，最終結(jié)果無(wú)疑是傳統(tǒng)企業(yè)積極擁護(hù)國(guó)家社保政策，新興企業(yè)避而遠(yuǎn)之。社保基金繳納不足，支出大大增加，加大了國(guó)家的社保收支負(fù)擔(dān)。在社保基金的支出環(huán)節(jié)，普遍存在道德風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)和個(gè)人行為往往與個(gè)人素質(zhì)存在很大的關(guān)系，作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，在利益最大化的誘使下，人們普遍認(rèn)為社保基金是國(guó)家的錢(qián)，能多拿既多得，往往通過(guò)隱瞞信息，甚至采用違法欺詐手段騙取社保基金，包括隱瞞個(gè)人基本信息、冒名頂替，甚至開(kāi)具各種假發(fā)票、假證明來(lái)騙取各種社保基金。以低保為例，低保政策的實(shí)施是為了使所有低收入的公民能“應(yīng)保盡保”，但在具體操作過(guò)程中，卻存在著大量的“騙保”、“冒領(lǐng)”現(xiàn)象。不應(yīng)受保的人們?cè)谙硎艿捅＃嬲枰捅５臒o(wú)保可享，在多個(gè)地區(qū)，還出現(xiàn)了人已死亡卻還在享受低保的現(xiàn)象。

（三）委托代理風(fēng)險(xiǎn)

委托代理風(fēng)險(xiǎn)同樣是基于信息不對(duì)稱的條件下產(chǎn)生的，從委托代理的角度來(lái)講，目前的學(xué)者普遍認(rèn)為社會(huì)保障基金管理形成了兩層委托—代理關(guān)系：第一，基金的實(shí)際所有者(社保對(duì)象)與政府的委托—代理關(guān)系。我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)各級(jí)統(tǒng)籌資金及個(gè)人賬戶資金由政府強(qiáng)制集中管理，社保對(duì)象與地方政府基于法律而非自由選擇形成了委托—代理關(guān)系。第二，政府與投資人之間的委托—代理關(guān)系。政府部門(mén)在相關(guān)法律政策的指導(dǎo)下，為實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，委托投資公司和銀行進(jìn)行證劵投資和國(guó)債購(gòu)買以及進(jìn)行各種儲(chǔ)蓄活動(dòng)。

但本人認(rèn)為除以上兩種委托代理關(guān)系之外，還存在一種委托代理關(guān)系，既社保收支管理機(jī)構(gòu)與提供社會(huì)保障服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的委托—代理關(guān)系，在收支環(huán)節(jié)，由于社保機(jī)構(gòu)資源有限，很難對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，必須依靠企業(yè)管理部門(mén)、醫(yī)療服務(wù)部門(mén)或者居委會(huì)對(duì)社保對(duì)象進(jìn)行信息跟蹤，由他們出具相應(yīng)證明，到社保機(jī)構(gòu)申領(lǐng)保險(xiǎn)金，但此過(guò)程往往是目前社保領(lǐng)域監(jiān)管的真空地帶，此環(huán)節(jié)不僅存在著管理部門(mén)與服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱關(guān)系，也存在這服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)與社保對(duì)象之間的信息不對(duì)稱。

而相對(duì)于社保管理機(jī)構(gòu)，服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)和社保對(duì)象都是信息充裕方，在此情形下，在三者的博弈關(guān)系中，為實(shí)現(xiàn)利益最大化，信息優(yōu)勢(shì)方使得信息劣勢(shì)方利益受損。一方面社保服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)盡可能多的提供相關(guān)服務(wù)，使機(jī)構(gòu)獲利，此行為將導(dǎo)致社保管理機(jī)構(gòu)和社保對(duì)象利益受損。甚至有可能出現(xiàn)社保對(duì)象聯(lián)合服務(wù)機(jī)構(gòu)共同騙取社保基金，兩者在從中獲利。比如醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，就普遍存在提供多余的醫(yī)療服務(wù)，包括加大醫(yī)療項(xiàng)目支出、向病人開(kāi)貴藥等，增加醫(yī)院利潤(rùn)。而在社區(qū)居民利用關(guān)系開(kāi)具假證明騙保的現(xiàn)象也比比皆事。社會(huì)保障基金管理關(guān)系實(shí)質(zhì)是一種法律強(qiáng)制下的新型委托—代理關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)著行政權(quán)力，代理方和委托方的地位不平等，容易導(dǎo)致被代理方利益受損。但從另一個(gè)角度來(lái)講，社保工作的復(fù)雜性，牽涉的主體較多，信息不對(duì)稱在每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)存在，委托代理風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)充斥其中。

三、提高社保基金監(jiān)管的對(duì)策

（一）完善社保法律法規(guī)

目前出臺(tái)的各種法律、法規(guī)對(duì)于社保基金支出和經(jīng)營(yíng)管理等各環(huán)節(jié)違法行為的具體處理辦法不明確，或者相應(yīng)的違法成本太低。目前的法律中涉及監(jiān)督者的違反行為處理的法規(guī)較少，這為監(jiān)督者和監(jiān)督對(duì)象可能實(shí)施的不法行為埋下了隱患。自然很難起到約束相關(guān)法律責(zé)任人的作用。筆者認(rèn)為從法律法規(guī)層面完善對(duì)違法行為的認(rèn)定以及各種違法行為的處罰力度，法律的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)涵蓋所有參與社保基金管理活動(dòng)的主體。

（二）實(shí)現(xiàn)基金保值增值

社保基金能否有效實(shí)現(xiàn)保值增值直接影響社會(huì)保障功能的發(fā)揮。因此，筆者認(rèn)為社保政策作為一項(xiàng)公共事業(yè)，它具有剛性的特征，在此情況下，政府部門(mén)應(yīng)加大力度不斷提高社保政策的覆蓋范圍，利用各種機(jī)會(huì)，下社區(qū)、到企業(yè)進(jìn)行相關(guān)政策的宣傳，提高廣大群眾的社保購(gòu)買率，尤其是青年群體的社保購(gòu)買率，迅速擴(kuò)大社保基金總量。尤其要加大力度推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高青年農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，使農(nóng)民群眾成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的生力軍，同時(shí)也成為最大的受益者。另外盡快搭建五險(xiǎn)核算信息平臺(tái)，將五險(xiǎn)的基金實(shí)行統(tǒng)一管理，五險(xiǎn)合一，有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的方向。五險(xiǎn)合一，對(duì)于個(gè)人積累部分可以迅速整合，從而增強(qiáng)五險(xiǎn)基金的保值增值能力。

其次，社保基金管理應(yīng)不斷實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、專業(yè)化，政府部門(mén)應(yīng)逐步退出基金經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社保基金的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)分離。將社保基金的投資管理由私營(yíng)基金管理公司代勞，實(shí)現(xiàn)基金的行政管理模式向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理模式的轉(zhuǎn)變，政府部門(mén)由原來(lái)的管理者和經(jīng)營(yíng)者，變成純粹管理者，不再行使基金的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是通過(guò)市場(chǎng)化模式選擇若干實(shí)力比較雄厚的基金管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，保障基金的投資收益率，從而有效的實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。政府部門(mén)則主要承擔(dān)對(duì)基金進(jìn)行系統(tǒng)化監(jiān)管的責(zé)任。再次，適當(dāng)擴(kuò)大基金的投資渠道，可借鑒國(guó)外如瑞典、新加坡的投資方式，將社會(huì)保障基金投資范圍擴(kuò)大到購(gòu)買股票、公共住房和其他住宅投資、住房抵押貸款、海外投資、基金投資、信用債券、單位信托基金和黃金等。

（三）加快社保基金管理活動(dòng)的信息披露制度的建設(shè)

信息披露制度為保障投資者利益、接受社會(huì)公眾的監(jiān)督而依照法律規(guī)定必須將其自身的財(cái)務(wù)變化、經(jīng)營(yíng)狀況等信息和資料向證券管理部門(mén)和證券交易所報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)或公告，以便使投資者充分了解情況的制度。信息披露制度建設(shè)是降低信息不對(duì)稱的重要手段，而對(duì)社保基金的各項(xiàng)管理活動(dòng)納入到信息披露的范疇，實(shí)際上是一種將監(jiān)督權(quán)回歸于公眾的方法。

公眾作為社會(huì)保障的參與者，有權(quán)對(duì)自己的資金去向進(jìn)行了解和監(jiān)督。所以，一方面信息披露制度要涉及到社保基金管理的每個(gè)環(huán)節(jié)。另一方面，信息披露制度要延伸到涉及社保基金各業(yè)務(wù)部門(mén)。尤其在社保資金的收支環(huán)節(jié)，要發(fā)揮群眾的監(jiān)督力量。此外，要加強(qiáng)與信息披露制度相匹配的信息舉報(bào)渠道建設(shè)，建立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)機(jī)制以確保信息舉報(bào)的流暢性和處理的及時(shí)性。

（四）完善社保基金監(jiān)督體系

目前實(shí)施的監(jiān)管措施中，主要是政府內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的模式，內(nèi)部監(jiān)督以對(duì)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管和內(nèi)部審計(jì)為主，外部監(jiān)督包括行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。而社會(huì)監(jiān)督的作用可以說(shuō)完全沒(méi)發(fā)揮出來(lái)。社保對(duì)象與地方政府本來(lái)就是基于法律而非自由選擇形成了委托—代理關(guān)系，是一種分散的個(gè)人與組織之間的關(guān)系，雙方的地位不平等。在委托人未能實(shí)施有效監(jiān)督的前提下，政府部門(mén)行使對(duì)基金的管理責(zé)任，代理人就極容易偏離委托人的意志，產(chǎn)生各種侵犯委托人權(quán)益的代理風(fēng)險(xiǎn)，包括非法占用、挪用資金等來(lái)滿足自己的私欲。因此，可以在政府和社保對(duì)象之間介入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，此機(jī)構(gòu)可以是代表公眾利益的非政府組織和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)成員是在社保對(duì)象的充分信任下選舉產(chǎn)生，可以包括各行各業(yè)的從業(yè)人員以及非從業(yè)人員。通過(guò)成立該機(jī)構(gòu)，使社保對(duì)象獲得與政府對(duì)等的地位，合理行使社保對(duì)象的監(jiān)督權(quán)。

加快建立社會(huì)保障基金財(cái)政預(yù)算體制，針對(duì)現(xiàn)有的社保基金實(shí)行的是預(yù)算外財(cái)政，都是自行管理，并由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)最后的“兜底責(zé)任”，如此一來(lái)，社保部門(mén)相關(guān)責(zé)任人自然很難從節(jié)約成本、提高效率的角度管理有限的社保基金。通過(guò)開(kāi)展社保基金財(cái)政預(yù)算體制，社會(huì)保障收支活動(dòng)都要經(jīng)過(guò)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和決算批復(fù)等程序，一方面，有利于社保管理部門(mén)提高對(duì)基金的管理和使用效率，另一方面，為監(jiān)管部門(mén)提供相應(yīng)的監(jiān)督依據(jù)。比如目前審計(jì)部門(mén)的工作在一定程度上很難全面開(kāi)展，在很大程度上與無(wú)社保基金財(cái)政預(yù)算有關(guān)。

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作者簡(jiǎn)介：何李花（1983-），湖南邵陽(yáng)人，講師，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院；劉瑋（1976-），湖北襄樊人，講師，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院。