淺議我國(guó)公共財(cái)政政策目標(biāo)的重新定位及改革的思路

［摘 要］公共財(cái)政政策既是政府宏觀(guān)調(diào)控的重要手段之一，也是其履行政府職能的基本工具。黨的十六屆三中全會(huì)所提出的科學(xué)發(fā)展觀(guān)是國(guó)家實(shí)施政府職能的重要指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)強(qiáng)調(diào)“以人為本”，注重統(tǒng)籌兼顧，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。在這一指導(dǎo)思想下，我國(guó)的公共財(cái)政政策目標(biāo)就要求應(yīng)該從過(guò)去的只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為主逐步轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)并重，注重可持續(xù)發(fā)展。因此，本文認(rèn)為，在“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”可持續(xù)發(fā)展的要求下，我國(guó)的政府公共財(cái)政政策目標(biāo)應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展兩個(gè)方面，既要追求經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也要追求社會(huì)的全面進(jìn)步。

［關(guān)鍵詞］公共財(cái)政政策目標(biāo) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo) 社會(huì)發(fā)展目標(biāo) 改革思路

在黨的十六屆三中全會(huì)提出的科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)思想下，我國(guó)的公共財(cái)政政策目標(biāo)應(yīng)該從過(guò)去的只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為主逐步轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)并重，注重可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)的政府公共財(cái)政政策目標(biāo)應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展兩個(gè)方面，既要追求經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也要追求社會(huì)的全面進(jìn)步。

一、“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”可持續(xù)發(fā)展視角下的我國(guó)政府公共財(cái)政政策目標(biāo)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是利用政府稅收和支出水平的變化，來(lái)影響和改變社會(huì)總需求水平，達(dá)到充分就業(yè)、適度通貨穩(wěn)定、國(guó)際收支平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)的總目標(biāo)。

財(cái)政政策的首要經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，就是調(diào)節(jié)失業(yè)率，解決就業(yè)問(wèn)題。保守的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為失業(yè)率在2％～3％以下算是充分就業(yè)，激進(jìn)的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為只要失業(yè)率低于5％就可以算是充分就業(yè)。財(cái)政政策的擴(kuò)張和收縮，直接影響社會(huì)總需求的增加和減少，從而引起價(jià)格的上升和下降，財(cái)政政策的實(shí)施必須考慮到如何保持適當(dāng)?shù)耐ㄘ浄€(wěn)定。財(cái)政的擴(kuò)張和收縮會(huì)引起價(jià)格、利率和匯率的升降變化，引起商品和勞務(wù)進(jìn)出口量的變化，從而將引起外匯收支平衡狀態(tài)的變化，進(jìn)而影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，所以財(cái)政政策要把國(guó)際收支均衡作為一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的必然要求。物質(zhì)豐裕、政治民主、社會(huì)進(jìn)步都有賴(lài)于國(guó)家財(cái)富的積累，其根本的辦法就是要保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2.社會(huì)發(fā)展目標(biāo)

多年來(lái)，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)政策一直沒(méi)有被放在恰當(dāng)位置和得到應(yīng)有的重視，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的重要原因。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)之所以發(fā)展遲緩，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)不是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)過(guò)于薄弱的問(wèn)題，而是政策安排特別是政策目標(biāo)的取向不合理、資源分配不均的問(wèn)題。

一方面表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)事業(yè)財(cái)政投入不足，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾尤為突出。資源分配不均是財(cái)政政策目標(biāo)缺失和GDP過(guò)度崇拜引發(fā)的。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的財(cái)政政策基本上是“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”，大量的財(cái)政資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，而對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展支持明顯不足。中國(guó)在過(guò)去的發(fā)展中，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，GDP與政績(jī)直接掛鉤，GDP的增長(zhǎng)率實(shí)際上被當(dāng)作評(píng)估地方官員政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，省區(qū)、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的行為主要由政績(jī)支配。GDP崇拜已經(jīng)成為一股巨大的思維慣性，及政府的行為慣性，使政府在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不能更多關(guān)注公共事務(wù)和社會(huì)事業(yè)，不能把社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)放在政策的核心，一些部門(mén)和地區(qū)會(huì)繼續(xù)用經(jīng)濟(jì)政策來(lái)替代社會(huì)政策。

現(xiàn)在，越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者在研究宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也重視社會(huì)目標(biāo)。比如斯蒂格利茨認(rèn)為宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)必須與政府的其他目標(biāo) （如收入分配與減少貧困）聯(lián)系起來(lái)加以考察，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)需要具有重要的附帶效應(yīng)——減少貧困。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳共也把生活質(zhì)量提高、減少貧困作為財(cái)政政策的主要目標(biāo)。賈康、白景明認(rèn)為財(cái)政政策不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的進(jìn)展，而且也要關(guān)注以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為依托的社會(huì)的全面進(jìn)步?？傊絹?lái)越強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展已是大勢(shì)所趨，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的兼容是財(cái)政政策目標(biāo)的必然選擇。

二、政府公共財(cái)政政策改革思路

1.政府公共財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路

公共財(cái)政政策履行發(fā)展職能，必須堅(jiān)持樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，把促進(jìn)發(fā)展作為財(cái)政工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。財(cái)政政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中需要注意解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（1）財(cái)政政策要致力于結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變

我國(guó)財(cái)政體制、財(cái)政政策及財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。圍繞財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整這條主線(xiàn)，積極探索在公共財(cái)政體制框架之下支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方式。主要內(nèi)容包括：

①在財(cái)政投資領(lǐng)域上，逐漸退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等為企業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)條件上來(lái)。

②建立財(cái)政投融資體系，改善和提高政府調(diào)控資源配置的效益。建立科學(xué)有效的財(cái)政投融資體系的關(guān)鍵是要統(tǒng)一管理政府投資，發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向作用，盡快形成政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目，社會(huì)投資主要用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資新格局。同時(shí)完善財(cái)政投融資運(yùn)作方法，采取多種手段引導(dǎo)社會(huì)投資，改善政府調(diào)控手段，放大政府資金帶動(dòng)功能，使企業(yè)真正成為投資主體，承擔(dān)全部責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，從機(jī)制上根治重復(fù)建設(shè)和盲目投資。同時(shí)，完善稅收法規(guī)，通過(guò)稅種稅率的設(shè)置體現(xiàn)和落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，大力推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。

③改革財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。財(cái)政政策要逐步改變減免稅收、稅費(fèi)包干、所得稅返還等減稅讓利的傳統(tǒng)做法，重點(diǎn)要放在規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序上，為各經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)立一個(gè)公平、公正、統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

④繼續(xù)發(fā)揮國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的促進(jìn)作用。國(guó)債投資要著力用于以下方面：一是繼續(xù)支持社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保重大項(xiàng)目的投入和建設(shè)。比如，南水北調(diào)、青藏鐵路、西氣東輸、西電東送以及一批水電樞紐工程。二是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加對(duì)農(nóng)村公共品投資，解決農(nóng)村公共投資嚴(yán)重不足的問(wèn)題。三是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)技術(shù)改造。四是繼續(xù)為加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。投入重點(diǎn)將以基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，側(cè)重于解決西部開(kāi)放中面臨的交通、能源、通訊、農(nóng)業(yè)、水利等方面重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資不足的問(wèn)題，優(yōu)化投資硬環(huán)境，化解區(qū)位劣勢(shì)，為西部地區(qū)的崛起打好基礎(chǔ)。

（2）財(cái)政政策要致力于解決“三農(nóng)”問(wèn)題

發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能單純依靠市場(chǎng)機(jī)制，政府特別是財(cái)政政策必須有所作為，將“三農(nóng)”發(fā)展中屬于政府職責(zé)的事務(wù)逐步納入各級(jí)財(cái)政支出范圍。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，把解決“三農(nóng)”問(wèn)題放在突出位置予以大力支持。由過(guò)去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜，要加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入。

（3）財(cái)政政策要致力于解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展要堅(jiān)持政府與市場(chǎng)雙管齊下，以市場(chǎng)化辦法為主的戰(zhàn)略思路，著重解決東北老工業(yè)基地和西部老后地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題。

針對(duì)東北老工業(yè)基地的財(cái)政政策，一是要進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，以支持大中型國(guó)有企業(yè)分離企業(yè)辦社會(huì)的職能；二是在條件成熟時(shí)適時(shí)推出東北老工業(yè)基地八個(gè)行業(yè)實(shí)行生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費(fèi)型增值稅的改革試點(diǎn)工作，促進(jìn)老工業(yè)基地的振興。

加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高中央財(cái)政性建設(shè)資金用于西部地區(qū)的比例，推進(jìn)退耕還林草等，繼續(xù)支持西部大開(kāi)發(fā)。財(cái)政要通過(guò)安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金向中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜、中央財(cái)政新增農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金主要用于中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)、一般性轉(zhuǎn)移支付和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付對(duì)中部地區(qū)給予照顧等措施，支持中部地區(qū)崛起。

（4）財(cái)政政策要致力于解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展要以保護(hù)環(huán)境為條件，只有環(huán)境系統(tǒng)源源不斷地為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)提供物質(zhì)和能量，才能使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為可能。二是保護(hù)生態(tài)環(huán)境離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。良好的環(huán)境質(zhì)量只有在適宜的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)秩序條件下才能達(dá)到，反之則必然出現(xiàn)濫墾濫伐、過(guò)度放牧和捕撈等現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)失衡、資源枯竭。同時(shí)治理污染和保持良好的環(huán)境需要技術(shù)和資金，這就必須依靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐。

2.政府公共財(cái)政政策促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的思路：

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。為此，在科學(xué)發(fā)展觀(guān)視角下，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展應(yīng)該注重解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

首先，財(cái)政政策要致力于建立和完善社會(huì)保障體制。逐步提高政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出比重，繼續(xù)增加“兩個(gè)確?！焙统鞘小暗捅！钡馁Y金投入，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)并軌。同時(shí)改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，在財(cái)力充裕地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村居民最低生活保障試點(diǎn)，在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)異地務(wù)工的農(nóng)民工，按屬地原則納入務(wù)工所在地的社會(huì)保障體系。

其次，財(cái)政政策要致力于公共衛(wèi)生體系的建立和完善。公共衛(wèi)生屬于典型的公共產(chǎn)品，政府財(cái)政應(yīng)該調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入力度。加快建設(shè)疾病預(yù)防控制體系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系，提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。各級(jí)政府要加快建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度，對(duì)地區(qū)內(nèi)農(nóng)村貧困人口實(shí)施醫(yī)療救助計(jì)劃，并且要把衛(wèi)生扶貧納入當(dāng)?shù)氐姆鲐氂?jì)劃，作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容。

再次，財(cái)政政策要繼續(xù)支持教育事業(yè)的發(fā)展。過(guò)去幾年，我國(guó)教育事業(yè)總規(guī)模穩(wěn)步發(fā)展，各級(jí)教育入學(xué)機(jī)會(huì)進(jìn)一步增加，各類(lèi)學(xué)校畢業(yè)生升學(xué)比例不斷提高，中、高層次教育規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，取得了較好的成績(jī)，但是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很不協(xié)調(diào)。為此，按照公共財(cái)政的要求調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政支持教育的力度；優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)，我們將來(lái)一段時(shí)間里，教育支出的重點(diǎn)應(yīng)該放在基礎(chǔ)教育上；加大對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)教育的投資力度。

最后，財(cái)政政策要致力于解決貧富懸殊問(wèn)題。目前我國(guó)居民收入實(shí)際基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)0.5，屬于世界上收入分配不平等比較嚴(yán)重的國(guó)家。貧富差距的擴(kuò)大已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大瓶頸，對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和安全形成了巨大的威脅。財(cái)政政策是縮小貧富差距的有效選擇，具體做法可以選擇完善個(gè)人所得稅制，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入差距的作用，條件成熟時(shí)提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高收入者個(gè)人所得稅的征管，適當(dāng)降低工薪階層個(gè)人所得稅；地方政府財(cái)政要為當(dāng)?shù)刎毨丝谔峁┳畹蜕畋Ｕ?；加大?cái)政對(duì)再就業(yè)工程的投入。

3.實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)關(guān)鍵是要最大限度的增加就業(yè)

一方面，從勞動(dòng)需求方面來(lái)看：在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定出現(xiàn)衰退時(shí)，政府可通過(guò)積極的財(cái)政政策增支減收來(lái)刺激廠(chǎng)商投資，從而引起總需求增加，進(jìn)而帶動(dòng)勞動(dòng)需求增加。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)，政府則可通過(guò)穩(wěn)健的財(cái)政政策努力做好以下三項(xiàng)工作：

（1）加強(qiáng)對(duì)小型企業(yè)創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)的扶持。支持自我創(chuàng)業(yè)有利于減少失業(yè)。一個(gè)社會(huì)愿意當(dāng)老板的入越多，自我就業(yè)的人越多，失業(yè)率自然就低。支持小企業(yè)經(jīng)營(yíng)也有利于增加就業(yè)。小企業(yè)占一國(guó)總產(chǎn)出的比重不大，但吸收的勞力卻占一國(guó)總就業(yè)中的比重非常大。

（2）加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)的支持。由服務(wù)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不明顯，大多也屬勞動(dòng)密集型生產(chǎn)，資本難以替代勞動(dòng)，可吸收大量勞力，而且服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品需求較為穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期的影響較小，因而對(duì)穩(wěn)定一國(guó)就業(yè)特別是減少周期性失業(yè)效果更好。

（3）加強(qiáng)制造業(yè)資本的就業(yè)。制造業(yè)減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于資本就業(yè)率高，提高了資本的收益率，如此又會(huì)導(dǎo)致未來(lái)更多的投資，從而吸收更多的勞力。

另一方面，從勞動(dòng)供給方看：政府可通過(guò)財(cái)政收支，保證勞動(dòng)的有效供給，具體表現(xiàn)為：一是提供免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)和教育，使勞動(dòng)者掌握一門(mén)符合市場(chǎng)需求的就業(yè)技能；二是向勞動(dòng)者提供就業(yè)信息，建立免費(fèi)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。要加強(qiáng)供求雙方的信息溝通，使技能與崗位相適應(yīng)，從而最大程度的減少結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)。

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