我國農村社會救助的制度缺陷與體系選擇

摘 要：筆者分別從法制建設、救助資金、管理機制與監督體制幾個方面出發，探討了我國社會救助的制度缺陷，并針對不同的問題，對未來農村社會救助的體系選擇提出了粗淺的建議。

關鍵詞：農村社會救助；制度缺陷；體系選擇

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）12-0179-02

社會救助是指社會成員因有自然災害、意外事故和個人生理、心理等原因導致陷入生存危機導致不能維持最低限度的生活水平時，由國家和社會有關部門依法給予一定的物質或資金接助和扶助，以使其基本生活得到保證的一種社會保障制度。社會救助是社會保障制度的重要組成部分，是社會保障制度的基礎。因此，也被稱之為社會穩定的最后一道“安全網”。農村社會救助是相對于城鎮社會救助而言的，指的是以國家為主體，各社會群體參與的為農村“三無”人員或因災病等原因造成生活困難的貧困對象，提供現金、物質或扶持生產等多種形式的幫助，以保障其再困難時期的基本生活。目前我國農村社會救助主要包括農村五保戶供養制度、農村最低生活保障制度、醫療救助與災害救助幾個方面。

一、我國社會救助制度存在的問題

新中國成立之后，我國社會救助制度也經過了幾番波折，由新中國成立時國家救助到農村集體經濟時期的國家與集體補助相結合，再到文化革命時期的農民自救階段，直至十一屆三中全會之后，農村經濟體制改革，才進入到國家、集體、和個人相結合的階段。到目前為止，我國社會救助制度進入了政府全面主導的新階段，確立了規范化、制度化、體系化的發展方向，在社會救助理念、體制、結構方面正在發生根本性的變化，并逐步形成了有中國特色的社會主義救助制度：在理念上，從傳統恩賜救濟理念向現代公民權救助理念轉變；在體制上，由隨機救助模式向經常性救助制度轉變；在結構上，正由保障基本生活向綜合性救助體系轉變，在方式上，正由傳統的“輸血”方式向“造血”方式進行轉變；在對象上，正從絕對貧困人群的救助向相對貧困的人群擴展。農村社會救助在穩步推進的過程中，仍然存在著諸多問題需要完善。

（一）社會救助法制建設滯后。社會保障制度的順利實施以立法為前提，在我國，可以說社會保障的相關立法整體滯后，更不用說農村社會保障政策的立法。而目前也無專門社會救助的立法。我國的現行救助法規，往往以政府部門的權能為基礎，其立法層次較低，并以政府有關部門為主要執法主體，在市場經濟體制的沖擊下，社會救助的政府本位易導致部門職能交叉，權力重復設置，政策內容沖突，地區行業分割，權利義務不對等等現象，在實施過程中困難重重。

（二）農村社會救助的資金嚴重不足，救助水平低。首先，農村社會救助資金低于城市社會救助資金。農村人口基數大，貧困人口多，但從全國財政對城市和農村的低保支出來看，2010年底，全年各級財政共支出城市低保資金524.7億元，全年共發放農村低保資金445.0億元。城市低保支出的絕對額大于農村低保支出的絕對額，所以，不利于城鄉社會保障一體化的發展。其次，救助水平受地方經濟發展的限制大。農村社會救助資金的來源主要來自于地方政府的財政收入，由于缺乏統一的社會救助法律法規，農村低保標準由一般由市民政局每年發布一個基本的標準，具體數額由各區縣參照這一標準，根據當地生活水平和財政能力自行決定。較為富裕的地方在社會救助政策實施方面，由于救助對象少，地方政府財政充裕，易實現與國家政策實現同步。對于經濟發展困難的地方，政府基本上是“吃飯財政”，此時，社會救助資金由地方政府負責會造成地方政府因財政困難而“縮減保障面，壓低保障線”，嚴重阻礙“應保盡保”的實現。主要表現在：與農村基本生活水平存在一定差距。與城市“低保”差距過大，不利于城鄉一體化發展。2011年2季度城鎮最低生活保障月人均支出水平為208元，而農村低保的月平均水平為85元，還不到城市的1/2。缺少科學的市場聯動機制，不利于可持續發展及政策的穩定性和連續性。此外，貧困地區對中央財政的依賴程度過高。為有效解決貧困地區的財政問題，中央對貧困地區的財政補貼力度是比較大的，但由于缺乏合理的激勵機制，反而導致貧困地區地方政府對中央財政的依賴程度過高。截至2009年底，共發放農村低保資金363.0億元，比上年增長58.7％，其中中央補助資金255.1億元，占全國支出資金的70.4％。

（三）“多頭管理”導致管理成本高，運行效率低。我國社會救助的行政管理、資金管理和救助對象管理分屬政府多個行政部門。財政部門負責社會救助資金的預算安排、使用監督，民政部門負責城鄉低保、醫療救助、災民救助、臨時救助、應急救助和社會互助等；勞動保障部門負責就業援助；衛生部門落實醫療救助政策；農委扶持農村困難群眾發展生產；建委負責廉租房救助；教委落實教育救助；工會開展困難職工幫困；殘聯和婦聯實施殘疾人和婦女、兒童救助；慈善機構吸收捐助和開展慈善項目。由于部門分割，導致社會救助缺乏聯動機制，致運行成本高，運行效率低，難以有效地滿足救助對象的各種救助需求。

（四）基層人員力量嚴重不足、專業人才欠缺。首先，基層人員力量嚴重不足。對于農村社會救助工作而言，各行政部門安排的工作人員一般是1-2名，而對于社會救助工作的核心制度-最低生活保障制度，從救助程序看，主要包括困難居民提出申請、社區居委會(村委會)初審、鄉鎮(街道辦事處)復核、縣級民政部門審批等程序。其實施的是動態管理，所以需要相關工作人員對低保對象的收入跟蹤調查和核實，工作量相當大，而由于人手有限，目前的調查工作主要集中在第一次審核環節，有的連第一次審核都無法按照程序來完成，對于后期低保對象的收入狀況的調查更難落實到位，這也導致低保工作容易出現“冒領”的重要原因。如郴州市寧遠縣水市鎮，轄區人口7.3萬人，有民政工作對象5000余人，全市發放各類資金335萬元。2002年鄉鎮機構改革時，將鄉鎮民政職能劃人社會事務辦，明確由33歲的李某1人負責全鎮民政工作，并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的人戶調查、初審、年檢年審、動態管理等日常管理工作，還要逐戶建立規范的統計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規定要求完成各項社會救助工作任務，只能應付了事，導致社會救助基礎工作不扎實。其次，缺乏高素質的專業人才。目前，負責社會救助工作的人員大多來自于其他專業的人才，這就難免會出現對救助工作缺乏基本的理論知識，在工作過程中單方面的接受上級領導的指示和任務，難以創新工作思路和方法，工作效率低下。對于農村基層組織而言，而村一級干部的文化素質普遍偏低，在具體執行政策的過程中，難免會出現曲解上級的文件的旨意，導致救助工作難以真正落實到位。

（五）監督機制缺失。農村社會救助工作體現“普惠制”的特點，最終要歸結于2007年農村低保工作的全面開展，但由于社會救助自身的特點，其權利與義務的不對稱性，政府部門擁有對低保資金的支配權，再加之資金使用過程中的信息不對稱，無法實施有效的監督，這就易導致尋租現象的發生，導致資金的使用效率相當低。有資料表明，目前扶貧基金44.5%覆蓋了富裕戶，而只有35.3%覆蓋到貧困戶，另外20.2%的扶貧基金花在了中等戶身上。其次，農村社會救助監督工作實施的是以民政部門的內部控制為主，實行自上而下的逐層監督體制，由于缺乏第三方監督主體，在資金的使用上易出現為了自身利益而貪污、挪用、冒領等違法行為。事實上，農村社會救助工作過程中的信息不對稱性是相當嚴重的，因為其對象是農村中的弱勢群體，而弱勢群體的文化素質和法律維權意識是普遍偏低的，再加之其分布是分散的，對相關政策的接收能力差或者幾乎不能監督政策的執行狀況。而對于其他農戶而言，抱著“事不關己、高高掛起”或者盡量不得罪人的原則，對于政策的具體執行狀況基本上是漠不關心，所以很難發揮其在社會救助工作方面的監督作用。

二、我國農村社會救助體系的選擇

針對我國農村社會救助存在的問題，筆者認為在解決現有問題的基礎上，政府還應發揮非政府組織在農村社會救助的作用。

（一）建立和健全社會救助法律法規。首先，對已有的法律法規應不斷加以規范，提高其立法層次，應體現科學性，增強其可操作。其次，盡快出臺《中華人民共和國社會救助法》。2008年8月15日，我國人大法制辦向社會公眾公布了《中華人民共和國社會救助法(草案)》征求意見稿，此舉說明，我國社會救助立法已正式列入人大立法議程，但應加快其立法進程。在此基礎上，還應加強對專項救助制度的立法，對救助的對象、主體、程序、標準等做出具體規定。再次，加強與《救助法》相關的配套法律法規制度的建設，進一步規范制度實施過程中違法違規行為，增強各種違法行為的成本。

（二）完善農村社會救助資金的籌措機制。農村社會救助制度作為農村社會保障制度的基礎，社會穩定的最后一道“安全網”，充裕的資金是完善社會救助制度的根本。所以為了進一步提高農村社會救助水平，從根本上應完善農村社會救助資金的籌措機制。第一，加大中央財政對農村社會救助制度的力度。從城鄉資金救助差距來看，應從絕對額和相對額上不斷加大對農村救助資金的投入。其次，加大中央財政支持地方經濟發展的力度。事實證明，單純依靠中央財政的資金補貼會造成地方財政對其依賴過度，形成“負激勵”，從而忽略地方經濟的發展。所以，中央政府應制定各種反貧困的政策和措施，從資金上和政策上給予地方經濟以扶持的同時，加強對地方政府的績效管理以及服務意識的轉變，從而徹底改變貧困地區的經濟狀況，充實地方財政收入。再次，強化社會公民的互助互濟意愿和行為，發揮第三方即非政府組織、團體和個人對貧困者的幫扶作用。政府部門應充分利用社會資源以改善農村經濟、農民生活，因此，在大力宣傳公民間的互幫互助優良傳統的前提下，政府部門應為第三方救助組織和個人搭建公開、公平、公正的平臺，保障救助資金能充分合理利用。如大連市2010年籌集慈善基金5.17億元，主要用于救助災害、救濟貧困、助醫助學、扶老救孤等方面。

（三）整合部門職能，建立集中、統一的社會救助管理體制。按照“決策、執行、監督”三位一體的“大部制”改革思路，逐步對當前分布于各個部門單位的社會救助工作進行剝離、整合，并實行“平行”管理。民政部門的社會救助工作本屬于社會保障工作的一部分，因此筆者認為由民政部負責全國社會救助工作，人力資源與社會保障部負責整體監督。在各省市層面，由民政廳在民政部的指導下，由主管省市領導任主任，負責全市社會救助工作的決策和執行。建立專門的業務經辦機構，提供專業化的社會救助指導和服務，切實履行職責。各相關部門作為參與執行主體，配合民政部門推動社會救助政策的組織實施。各省市人力資源與社會保障部門負責對本級民政部門具體事務的監督管理，切實落實上級政策，對上級負責。

（四）充實社會救助基層隊伍，提高隊伍人員的綜合素質。首先，完善基層隊伍的人才選拔機制。第一，可從各大中專院校招聘大量專業人才以充實我國基層社會救助隊伍。第二，可通過職業資格證考試，從社會上吸收和選取熱愛社會保障事業的非專業人才。第三，發揮大學生村官在社會救助工作方面的作用。因大學生村官都是通過嚴格的選拔機制從大學生中篩選的優秀人才，具備較好的綜合素質，上崗前，對其進行為期一到兩周的專業培訓，以彌補其在社會救助工作方面知識的不足，對于社會救助工作表現優秀的村官可提拔到民政部門擔任職務。其次，采取各種途徑，提高隊伍人員的綜合素質。一方面，對現有的基層隊伍，可由民政部門統一安排時間對其進行專業培訓。另一方面，要建立業務人才長訓機制。應根據工作人員不同的工作表現和職位狀況，適時給予提高其業務綜合能力的培訓，以不斷接受新的知識和學習先進的理念，從而拓寬工作思路，創新工作方法。

（五）建立第三方監督機制。鑒于第（三）的管理機制的改革，由人社部門擔任社會救助工作的監督者。在此基礎上，筆者認為還應建立由人社部指導且獨立于政府機關之外的第三方監督機構。社會救助作為政府部門的工作，理應接受群眾的監督。人社部負責對民政部門社會救助工作的整體監督，而第三方監督機構的主要職責是監督資金使用環節，通過對救助對象的資格進行重點監督，維護和保障弱勢群體的合法權益。第三方監督機構的成員應包括救助對象代表、農民群眾代表、非政府組織代表、律師代表組成，發揮各主體的監督作用，在構建第三方監督機構的同時，針對村民素質低，基層監督權的缺失的狀況。筆者認為要大力宣傳農村社會救助制度，對于政策實施的對象、標準和程序做重點宣傳，讓村民了解自己在現行的政策中所享有的權益，特別是讓弱勢群體了解政策，維護自己應有的權益，使監督權真正回歸到廣大農民手中。其次，充分發揮非政府組織的監督作用，非政府組織作為僅次于政府組織的公益事業的供給主體，對于通過政府部門捐贈的社會救助資金和物質，享有對資金和物質使用去向的知情權和監督權，通過第三方監督機構的建立，為其提供了一個合理的監督平臺。

作者單位：湖南農業大學人文學院

作者簡介：何李花（1983— ），女，漢族，湖南新邵人，湖南農業大學人文學院，講師，碩士，研究方向：農村社會保障；劉瑋（1976— ），女，漢族，湖北襄樊人，湖南農業大學人文學院，講師，博士研究生，研究方向：農村社會學。