加強淮河中上游水利設施建設,提高區域水資源調控能力

2010年12月31日頒布的《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》指出，水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，奪取全面建設小康社會新勝利，必須下決心加快水利發展，切實增強水利支撐保障能力，實現水資源可持續利用。按照《決定》的要求，我們對淮河流域的治理進行了深入的調研，并提出加強淮河中上游水利設施建設提高區域水資源調控能力的建議。

一、加強中上游水利設施建設是現階段淮河治理應首先關注的重要問題

淮河位于黃河與長江之間，是中國東部的主要河流之一。歷史上，淮河流域一直是洪澇災害頻發的地區。新中國成立以來，黨和國家十分重視淮河的治理問題，制定了有效的治理方針和實施規劃，并且在修建水庫、河道整治、堤防建設、蓄(滯)洪行洪、疏洪排澇、控制樞紐、開辟入江入海水道、污水處理等方面投入了大量積極有效的工程措施，不僅大大提高了淮河流域的防洪抗災能力，同時也在行洪排澇、水土保持和除污治理上取得了一定成效。

然而，隨著近年來自然氣候的變遷和社會經濟發展要求的提高，淮河流域治理問題益發顯得更加突出。首先是現有的防洪排澇設施標準不高，部分防洪設施甚至無法抵御十年一遇的洪澇災害，洪澇災害的發生仍很頻繁。其次是針對氣候的明顯變化，目前流域內各項水源工程的年供水能力低，原有的 “蓄泄兼籌，近期以泄為主”的治水方略無法解決旱災發生時對水資源的需求，致使區內糧食產量徘徊不前，城鎮缺水時有發生。洪、澇、旱災害和水資源在時空上的不均是淮河流域目前面臨的切實問題。

因此，進一步加強淮河中上游水利設施建設，提高防洪和區域水資源調控能力已經成為淮河治理應該關注的重要問題。

二、現階段淮河治理存在的問題

（一）洪澇問題

淮河流域暴雨洪水集中在汛期6～9月，據歷史文獻統計， 16世紀至新中國成立初期的450年中，每百年平均發生水災94次。

淮河洪水按影響范圍可分為全流域性洪水和區域性洪水。全流域性洪水是由于梅雨期長、大范圍連續暴雨所造成。區域性洪水則由局部河段或支流暴雨所致。新中國成立以來的半個世紀內，1950年、1954年、1957年、1968年、1975年、1991年淮河流域連續發生了多次大洪水，給淮河流域人民帶來巨大損失。

淮河流域澇災主要分布于沿淮湖洼地和淮北平原中部河間平原區。淮北平原主要是排水系統不完善，遇到強降雨，雨水不能及時排出而致澇，但淹沒深度較淺，歷時較短，淹沒水深一般在0.5～1.0米，淹沒時間一般在10～15天。沿淮洼地，汛期淮河遇中、小洪水時，干流水位就高出地面，流域范圍內來水無法外排，形成“關門淹”，淹沒水深大，時間持續長，形成內澇。

治淮以來，骨干河道經過治理，淮河入海通道打開，入江通道更加順暢，淮河流域洪水威脅明顯減輕。但上中游中小支流河道未經系統治理，內澇難以排除，加上因洪致澇現象比較突出，致使低洼易澇地損失比較嚴重。

新中國成立以來，河南省淮河流域低洼易澇地區先后進行了多次不同程度的治理，排澇條件有所改善，洪澇災害頻發的局面有所改觀。但受自然條件的制約，中小河流沒有系統治理，排水出路不暢，現有工程的防洪除澇能力仍然較低，受因洪致澇和旱澇交錯的影響，糧食穩產高產難以保證。目前，沿淮支流域區大多數洼地的排澇站規模小，標準低，且多數泵站建設年代較早，年久失修，存在大量的病站、險站，有的低洼地區缺乏排澇設施，內水難以外排。淮河平原中小支流除澇標準一般不足5年一遇。

（二）旱災和缺水問題

淮河流域干旱成災與洪澇災害相近。據統計，近80年間，全流域的大旱年有20多年。

2008年淮河流域的河南、安徽、山東、江蘇遭遇了50年一遇特大旱災。我國小麥主產區河南在過去的107天時間里沒有下過一滴雨；全省7000萬畝農田中， 4519萬畝農田受旱，其中700萬畝麥田不同程度地出現麥苗枯死的現象，13萬人出現了不同程度的飲水困難。

（三）水資源分布不均

淮河水資源在時間和空間的分布都是極不均的。淮河流域屬暖溫帶半濕潤季風氣候區，多年平均降雨880毫米，時空分布極不均勻，6～9月降雨占全年降雨量的60％～80％。豐水年的雨量為枯水年的5倍之多。

從空間上看，淮河流域降雨總的趨勢是南部大、北部小；山區大、平原小；沿海大、內陸小。流域內5月15日～9月30日為汛期，平均降雨量達578毫米，占全部年降雨量的63％。降雨量年際變化大，1954年、1956年分別為1185和1181毫米，1966年、1978年僅為578和600毫米。

淮河流域年平均地表水資源為621億立方米，淺層地下水資源為374億立方米，扣除兩者相互補給的重復部分，水資源總量為854億立方米。

根據目前情況分析，淮河流域各項水源工程的年供水能力約450億立方米，在保證率為50％的平水年份缺水11億立方米，保證率為75％的中等干旱年份缺水41億立方米，保證率為95％的特枯年份缺水116億立方米。

淮河流域地表水地區分布總的趨勢是南部大、北部小，同緯度地區山區大、平原小，平原地區則是沿海大、內陸小。

三、原因分析

（一）自然和現狀條件發生了變化

隨著全球氣候變暖，近年來淮河流域的氣候也發生了明顯的變化。首先，大氣降水量總體明顯減少，20世紀80年代以來，淮河干流出現過多次斷流，斷流時間、長度呈現出增長的趨勢。其次，區域內降水在時間和空間上的分布差異越來越大，枯水期干旱十分嚴重，且影響面廣，豐水期則往往是暴雨成災，幾乎每年淮河流域都會有局部洪澇災害發生。隨著經濟發展和生產建設，特別是高速公路、土地整理等基礎設施和農用地改造，使得流域內面流匯聚和徑流發生了一定的調整，致使中游以下的水利設施的功能失調。

（二）設施老化，蓄洪排澇能力仍顯不足

淮河流域的水利設施，特別是中上游分布的5300多座水庫，85%以上都是在上世紀50～70年代修建的。根據當時淮河治理的主導方針，所有的水利設施主要是以防洪排澇為主。根據現有資料調查統計，這一時期所建成的水庫，特別是中小型水庫絕大部分都存在著一定的病險及隱患。同樣，沿淮支流圩區大多數洼地的排澇站規模小，標準低，且存在大量的病站、險站，排澇標準不足5年一遇，現有的水利設施絕大部分亟待修整。

（三）現有的水利設施與現實需要不協調

蓄洪防汛、疏洪排澇、調水防旱、疏航清污是近期淮河治理所面臨的幾個重大任務。從上述情況分析，目前的水利設施，特別是淮河中上游的水利設施，還遠遠不能滿足蓄洪防汛和疏洪排澇的根本需要。事實證明，由于水利設施的區域調配缺乏系統性和分布的合理性，淮河中上游現有的水利設施水資源儲蓄能力低，防旱覆蓋區域十分有限，以至于流域內部分城市用水的調配都得不到滿足。

四、建議

（一）開展水利情況調查，進行小流域劃分，建立新的水利單元

基于環境氣候等自然條件的變化和社會經濟建設對流域水利條件的影響，建議全面科學地開展流域水文地質調查和水資源評價，特別是應開展對流域水文地質條件有決定性影響的中上游地區的水利情況調查。

依據氣候、地理、水土植被等自然現狀因素，結合基礎設施、城鎮建設和工農業生產現狀分布和未來發展的社會經濟因素，根據水利匯排特點，進行深一層次的小流域劃分；在調查研究的基礎上，依據自然阻隔因素，同時考慮高速公路等阻隔型線性工程以及土地治理造成的匯水區域的面流調整和涓流變化，結合地下采礦調整后的淺層水、承壓水資源情況，重新進行流域中的水利單元（區域）劃分。

（二）從歷史變遷的角度出發，在踏實調研的基礎上，編制可操作性強的新時期淮河治理規劃

建議在編制新一輪淮河治理規劃中要從歷史變遷的角度出發，立足對變化中的淮河踏實調研的基礎上，科學分析和預測淮河流域的災變趨勢、強度及特點，合理分析水資源對流域內及周邊區域的保證能力，編制出切實可行的新一輪淮河流域治理規劃。

（三）以規劃為依據，建立水利設施體系，進一步完善淮河中上游水利設施功能

豐季蓄力不足、排水不暢，枯水期儲水量小、調水能力低下，是當前淮河流域旱澇災害發生的主要原因。新一輪規劃實施期應進行科學的分等級流域劃分，在充分利用改造后的原有水利設施的基礎上，規劃建立等級流域治理工程體系。特別是要加強中上游地區的水利設施建設，形成上下游水庫調控減壓，大中小水庫分蓄截流，進一步提高豐季對洪水的吸蓄能力，減輕下游的排水壓力。

依據劃分的流域水利單元（區域），根據單元內水資源情況（其中包括大氣降水、地表徑流和地下水）、社會發展和經濟建設的需求，依靠單元所屬的等級流域治理工程體系，建立符合區域特點的專項輸水工程，進行水資源的合理調配。其中包括跨時空調配和大區域調配。

（四）加強工程建設的運行管理，確保實現工程既定的目標

我國目前的水利工程建設中普遍存在的問題是重建輕管，水利工程建好后，管理措施落后、管理不到位、管理經費短缺、管理者和使用者的經濟利益沖突等因素導致建好的水利工程不能科學運行和充分發揮應有的效益。

（五）完善管理政策，提高節水意識，充分發揮水資源利用效益

要想保證流域水資源的正常生產和生活需要，節約用水是走出困境的唯一出路。據此建議：

1．加強水資源管理，實行差別化的用水政策。針對南水北調、黃河、地表水、地下水進行差價管理，過境水要按國家劃撥計劃使用，鼓勵使用大氣降水，有計劃地使用地下水。進一步落實行業用水的差別化管理，把節約用水落到實處。

2．建立節水調控工程體系，推廣農業節水灌溉。

（作者單位：河南省人大常委會）