建立和完善事業單位法人治理結構的探析

事業單位法人治理結構，是指在治理主體多元化前提下，關于事業單位法人決策權、管理執行權和監督權關系的制度安排，要求各項權利之間有清晰的界限，決策、執行、監督相互分離，并且三者之間互相制衡形成有效的決策、激勵機制。

建立和完善事業單位法人治理結構是建立現代事業單位法人制度的核心內容。建立事業單位法人治理結構是實現法人本質的要求，是推行依法治理的需要，是推進事業單位改革的需要。長期以來，事業單位作為黨政機關的附屬物，基本上沒有建立真正意義上的法人治理結構，在法人治理方面存在著決策機能不健全等多方面問題，嚴重影響和制約了事業單位的發展。這就有必要建立科學的法人治理結構，對事業單位實行有效的管理，從而進一步深化事業單位改革和促進政府職能轉變。

一、事業單位治理結構存在的問題

目前，我國事業單位法人治理結構存在的問題，一是所有制結構單一，幾乎全部由國家投資舉辦。二是規模過大，機構重疊，人浮于事，財政負擔沉重。三是職責不明，缺乏活力，內部機制不科學，效率不高。四是趨利性傾向明顯，社會公益服務職能衰退。五是管理體制不科學，政事不分，企事不分。

二、事業單位法人治理結構的模式選擇

建立健全事業單位法人治理結構，其所指的對象是分類改革后且已經在事業單位登記管理機關依法辦理法人登記的事業單位。在這些門類、功能、特點等不同的事業單位中建立法人治理結構，研究設計適用于不同類型事業單位法人的治理結構模式尤為重要。

（一）國內外模式比較

1．國外公益機構法人治理結構模式。大致可以分為美國模式和德國模式，相比之下，德國模式更具特色。德國政府規定，公益機構必須建立董事會，董事會是決策機構，政府對董事會成員組成也有嚴格規定，它必須由政府相關部門的代表和其他利益相關者、服務對象等代表組成，其典型特征就是資本和勞動者兩個生產要素在治理結構中平分秋色，形成資方董事和勞方董事共同組成董事會的模式，實行聯合決策式的“兩會制”。

2．國內公司法人治理結構模式。目前，國有企業在完善公司法人治理結構方面的主要做法有：一是建立了出資人制度，解決了國有股股權虛置、所有者缺位問題，明確了國有資產所有權代表；二是有效地配置了所有者與經營者的權力，明確其職責，合理分配利益，形成科學有效的激勵機制、約束機制和制衡機制。我國現行公司法規定，股東大會是最高的權力機構，在股東大會之下的公司常設機構，其職權大體包括決策、執行和監督三部分，即董事會為決策機構，經理層為執行機構，監事會為監督機構。這種模式實行了比較徹底的分權制衡，但機構較復雜，對人才資源需求較大。對于一些企業，特別是股東少、規模小和經營單一的企業，采用這種模式不僅成本高，而且監督職能較難發揮。此外還有社團、民辦非企業單位等法人治理結構模式。

通過上述比較，可以獲得有益的啟示：

其一，任何一種治理結構模式都體現了兩個核心問題：一是建立委托—代理關系，即理(董)事會接受所有者的委托行使決策權，由理(董)事會選聘產生的執行層行使管理權，于是所有者、決策者、執行者之間便建立明確的委托—代理關系；二是形成有效的分權制衡，即所有者、決策者、執行者(管理者)之間能夠通過法人治理組織機構及治理規則，建立相互獨立、相互制約、相互配合的制衡機制。這正是科學有效的法人治理的本質內涵。

其二，從不同組織機構的治理模式可以看出，最根本的區別在于淡化股權結構和強調股權結構上。由于公司法人治理的目標是為了實現公司利潤的最大化，而利潤的分配與股權密切相關，公司法人普遍采用董事會架構的治理結構模式，所以可理解為“董事會”模式與股權關系較為密切。而事業單位治理的目標是為了實現社會公益服務的最大化，公益服務的直接受益者是社會公眾，而與股權結構無緊密聯系。因此事業單位更適合采用淡化股權結構的理事會為主要架構的治理結構模式。

其三，由于事業單位具有門類眾多、功能復雜、規模大小不一等特點，事業單位的法人治理結構模式不宜采用“一刀切”的做法，應當根據事業單位類型、規模及功能特點設計不同類型的治理結構模式。

（二）模式的類型

1．以理事會為架構的法人治理結構模式。我國現有的事業單位絕大部分為國家投資舉辦的，所有制結構較為單一，無須明確股權結構。在這些事業單位中推行建立法人治理結構，應當建立以理事會為架構的治理結構模式。

上述模式適用于投資主體單一的事業單位。如由國家投資舉辦的公益一類和大部分公益二類，以及少部分公益三類，均可采用這種模式(事業單位由政府相關部門聯合舉辦的，可視為同一投資主體舉辦)。

2．以董事會為架構的法人治理結構模式。對于少部分由社會力量參與舉辦、投資主體多元的事業單位，基于以下三個方面的考慮，可以采用以董事會為架構的治理結構模式，主要是由兩個或兩個以上投資主體舉辦的公益二類(少部分)和公益三類。

一是從理論層面看，雖然事業單位的投資者不存在利潤的分配問題，但事業單位的發展與投資者的利益密切相關，同時投資者應以不同的出資額承擔相應的責任，所以對于投資多元的事業單位仍不能忽略其股權結構的存在。

二是從法律層面看，《民辦教育促進法》第十九條規定，“民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構”，這就從法律上明確規定了民辦的教育機構可以設立董事會形式的決策機構。

三是從實踐層面看，目前我國部分事業單位和部分改制醫院一般都建立了董事會作為決策機構，而且國外的不少公益機構如德國模式也都采用董事會為架構的法人治理結構模式。

三、事業單位法人治理結構的建立

（一）建立法人治理結構應當遵循的原則

1．實現公益目標最大化原則。建立法人治理結構，旨在推進政事分開、事企分開，規范、發展、搞活事業單位，使各類事業單位明確各自的功能定位，規范自己的組織和行為，維護事業單位的舉辦者、出資者、行政負責人及其職員的合法權益，確保公益目標實現，促進社會公益事業和事業單位自身的健康發展，不斷滿足廣大人民群眾日益增長的公益服務需求。

2．所有權與管理權分離原則。事業單位的舉辦者按照其出資份額，享有相應的決策和選擇管理者的權利。事業單位享有舉辦者投資形成的全部法人財產權和自主的管理權，依法享有民事權利，獨立承擔民事義務。

3．治理結構、機制、規則相結合原則。科學的法人治理結構，必須做到規范的治理結構、有效的治理機制、相應的治理規則三者有機結合。一是治理結構規范化。事業單位應當建立決策權、執行權相對分離的有效制衡機制。二是治理機制有效化。要在明確機制與制度概念的前提下，建立健全適應社會主義市場經濟要求的運行機制。三是治理規則具體化。

4．結構模式適用原則。根據事業單位公益服務組織的特點和不同事業單位的具體條件，事業單位應逐步建立以理事會為主要架構的法人治理結構。對于公益一類，全部采用“理事會”架構；對于公益二類，基本上采用“理事會”架構；對于公益三類，可以按照出資人的意愿和協商的結果，設置董事會為架構的治理結構模式。對于規模過小的事業單位，應通過整合資源、兼并重組等途徑，創造條件建立法人治理結構。

5．體現黨管干部原則。凡是國家機關舉辦的或國家機關為主舉辦的事業單位，黨組織領導班子成員和工會(職代會)主席應當進入理事會，理事長從黨組織領導班子成員中推選產生。

（二）建立法人治理結構的程序

1．籌建理(董)事會。對于建立理事會為架構的，由舉辦單位牽頭負責籌建理事會，理事會由舉辦者、出資者、管理者、本單位職工代表以及其他利益相關者組成。對于建立以董事會為架構的，由股東會負責籌建董事會。對混合產權(即含有國有資產)的事業單位，由舉辦單位委派有關人員作為國有資產的股權代表，參與股東會。董事會是事業單位的決策和監督機構。董事會可由舉辦者、出資者、管理者、本單位職工代表以及其他利益相關者組成。

2．制定章程。事業單位的章程由理(董)事會制定，報舉辦單位(股東會)審核批準(或審議通過)。

3．成立執行機構。以理事會為架構的，行政負責人由理事會提名、舉辦單位任命產生，行政負責人對理事會負責并報告工作；以董事會為架構的，行政負責人由董事會直接聘任。行政負責人對董事會負責并報告工作。

4．驗資和登記。事業單位的開辦資金到位并經過法定驗資機構驗資后，即可按照《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則的規定，向事業單位登記管理機關申請設立登記。

四、建立事業單位法人治理結構的途徑和條件

（一）推進政事分開

建立規范的事業單位法人治理結構，必須理順政府與事業單位的關系，實現政事分開、管辦分離，使事業單位成為真正獨立的法人。

(二)理順委托—代理關系

對于由國家投資舉辦的事業單位，要針對目前普遍存在的委托人缺席現象，由舉辦單位負責組建代表政府意愿的理事會(即委托人)，再由理事會提名，聘任（任命）產生行政負責人(即代理人)，通過建立相應的治理規則和有效的治理機制，進一步理順委托與代理關系。

(三)深化事業單位人事、分配和社會保障制度改革

首先，深化人事制度改革，以轉換用人機制、搞活用人制度為重點，以推行聘用制度和崗位管理制度為主要內容，建立起符合各類事業單位特點，充滿生機與活力的人事管理制度。其次，推行分配制度改革，以有效激勵為重點，建立符合不同類型事業單位特點，體現崗位績效和分級分類管理的事業單位薪酬制度。再次，建立健全社會保障制度，以擴大覆蓋面、提高保障力度為重點，積極推進事業單位的社會保障制度改革。

(四)正確處理黨的領導與法人治理的關系

建立事業單位法人治理結構，加強黨的領導可以通過兩個方面來體現：一是組織領導上的保證。二是思想政治上的保證。

(五)健全和完善對事業單位的監督管理機制

政府和有關部門對事業單位的監督管理，是事業單位按行為規則和服務標準提供公益服務的重要保證。建立事業單位法人治理結構，必須同步建立有效的外部監管機制。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心科研處，河南省機構編制委員會辦公室）