事業(yè)單位改革:如何端平這碗水

編者按：

從黨的十四大提出事業(yè)單位分類改革的目標算起，中國特有的“事業(yè)單位”改革已經(jīng)走過了19年歷程。據(jù)悉，日前，決策層已就推進事業(yè)單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時間表也已確定：2015年，中國將在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類；到2020年，中國將形成新的事業(yè)單位管理體制和運行機制……時間表吸引了各方廣泛關(guān)注，它不僅關(guān)系著4000多萬“事業(yè)人”的命運，同樣是中國社會體制改革富有深遠意義的一步。本刊將關(guān)注事業(yè)單位改革的過去、現(xiàn)在和未來，分析解讀改革的具體措施，以饗讀者。

日前，決策層已就推進事業(yè)單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時間表也已確定。這項涉及包括離退休人員在內(nèi)的4000萬“事業(yè)人”的改革，終于正式啟動。

中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學(xué)院汪玉凱教授說：“經(jīng)過了長期的醞釀、準備、調(diào)整，國家層面的中長期改革指導(dǎo)意見將對下一步中國事業(yè)單位改革起到重要的宏觀性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性作用。”

背景：社會事業(yè)發(fā)展相對滯后

有統(tǒng)計稱，我國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生，相當比例的傳媒、體育、文化等公共服務(wù)事業(yè)，各種社團群團組織都集中在由政府出資舉辦的各類事業(yè)單位，其經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。這就意味著事業(yè)單位改革將涉及最廣泛的階層和行業(yè)。

來自高層的判斷認為，面對新形勢新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活。公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。

有的事業(yè)單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務(wù)這個公共機構(gòu)的基本價值取向。此外，已經(jīng)形成的部門利益和個人利益結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類改革加以解決。

據(jù)了解，此次事業(yè)單位分類改革的總體目標是：到2020年，建立起功能明確、運行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會力量參與的公益服務(wù)新格局，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。

改革的主要思路，將按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化機制體制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進，進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。

來自高層的信息顯示，今后5年事業(yè)單位改革的階段性目標是，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化。

內(nèi)部公平：編制，一條看不見的分割線

吳奕在上海一家媒體工作已有12年，但一直是編外人員。“進不了編制內(nèi)，就永遠是‘二等公民’，收入差一大截，別人有的福利待遇我們都沒有。”

吳奕年收入約為2萬元，同樣崗位編制內(nèi)員工按職稱不同，年收入5萬～7萬元不等。每月的飯貼、車貼，編制內(nèi)員工是編制外的一倍，每年的高溫費、安全獎也要高出不少。編制內(nèi)員工每月有洗理費200元，編制外員工不享受。編制外員工也沒有帶薪休假。

吳奕知道法律規(guī)定“同工同酬”，但不敢向單位提出要求，因為擔心失去工作，畢竟在事業(yè)單位穩(wěn)定而體面，為外人所羨慕。

員工分為編制內(nèi)外，這種狀況在事業(yè)單位普遍存在，法院、檢察院、媒體、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所……有的事業(yè)單位，編制外員工數(shù)量甚至超過編制內(nèi)員工，承擔著主要的業(yè)務(wù)工作。

但是，干得再多、再好，如果沒有編制，其處境還是非常尷尬，通常和編制內(nèi)員工沒法比。收入差距是一方面，此外還難以享受到編制內(nèi)員工完整的福利待遇，如社會保障、落戶口，評職稱、向上發(fā)展也往往得不到平等的機會。

對此，編制外員工怨言頗多，事業(yè)單位管理方也有難處。

一個編制，意味著一份財政撥款。一個事業(yè)單位有多少編制，不是單位本身能決定的，每增加一個都要花很大工夫。何況，目前各級編制部門對事業(yè)編制的總原則是“精簡”，這就意味著事業(yè)單位如果沒有大的職能變化，擴編幾乎不可能。

還有一些事業(yè)單位干脆通過大量招聘編制外員工來控制用工成本，用一份編制內(nèi)員工的錢去養(yǎng)活三到四個編外人員，即使有了新的編制，其編外員工也很難轉(zhuǎn)正。

中國以往的事業(yè)單位改革沒有從全方位推進分類開始，而是首先從人事制度改革起步。在人事制度改革的同時，有些該走向市場的開始走向市場，比如新聞出版事業(yè)，部分實行了企業(yè)化、市場化和集團化；但有些本該走向公益化的卻舉步維艱，比如醫(yī)療事業(yè)的過度市場化問題，在醫(yī)療體制改革過程中，一直沒有邁出像樣的步子。

同時，一些已經(jīng)開始走向市場化的事業(yè)單位，按照人事制度改革也定崗定級定編，分配制度又走回按照職稱、級別分配的老路上來。同時，本來應(yīng)該市場化的，崗位編制就應(yīng)該按照市場需求來調(diào)節(jié)，結(jié)果因為編制限制，導(dǎo)致在編不在編的，收入差異懸殊，違背多勞多得和同工同酬原則。

外部公平：明顯落差引發(fā)社會不公

在這一次事業(yè)單位改革周期之中，將現(xiàn)有事業(yè)單位進行分類被認為是改革的前提。分類改革的內(nèi)容是：按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃為行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。

從分類改革便可以看得出事業(yè)單位原有的橫跨政府(行政職能)、市場(生產(chǎn)經(jīng)營)和社會(公益服務(wù))三大領(lǐng)域的特殊屬性，如此一個 “全能體制”決定了事業(yè)單位往往具有著“一腳門里、一腳門外”的從容身份，也決定了自身在面對社會上其他單位時的巨大相對優(yōu)勢。

事業(yè)單位職工超出其他社會成員的待遇優(yōu)勢，其明顯的落差一直深受詬病。

2010年，北京理工大學(xué)教授胡星斗向全國人大遞交了一份《對歧視性、多軌制的社會保障制度進行違憲審查的建議》，他認為，我國的社會保障制度分4個等級，第一等級是官員、公務(wù)員和部分事業(yè)單位人員，享受優(yōu)越的財政撥款的養(yǎng)老、公費醫(yī)療甚至公費療養(yǎng)；第二等級是一般城市職工，企業(yè)和個人各繳一部分保險費用，個人賬戶加社會統(tǒng)籌；第三等級是城市無固定工作的居民，購買商業(yè)保險；第四等級是農(nóng)村人口，參加低層次的農(nóng)村養(yǎng)老與合作醫(yī)療。

我們面臨的嚴峻形勢是：目前中國農(nóng)村有40%至60%的人看不起病；在中西部地區(qū)，由于看不起病，住不起院，死在家中的人占60%到80%。據(jù)第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，城市居民中沒有任何醫(yī)療保險的占44.8%，農(nóng)村有79.1%的人沒有任何醫(yī)療保險。而在今天的中國，公務(wù)員、事業(yè)單位人員不用繳費即可直接享受高額養(yǎng)老待遇，老無所憂；企業(yè)職工繳費額度為全球最高，卻只能領(lǐng)到勉強夠溫飽的退休金；農(nóng)民(農(nóng)民工)則幾乎沒有制度上的養(yǎng)老保險。

思路：“甩掉兩頭，留下中間（中堅）”

強化事業(yè)單位的公益屬性，是此次事業(yè)單位分類改革中尤為突出的主導(dǎo)理念。

在國家行政學(xué)院教授宋世明看來，事業(yè)單位的分類改革可謂“甩掉兩頭、留下中間（中堅）”。所謂分類改革，即按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃為行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。

“行政的歸行政，市場的歸市場”，宋世明說，留下提供公益服務(wù)的事業(yè)單位作為基本公共服務(wù)的主要提供者。

作為中國歷次機構(gòu)改革的遺留產(chǎn)物，一部分承擔行政職能的事業(yè)單位沒有納入公務(wù)員管理，造成一些公共機構(gòu)出現(xiàn)利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現(xiàn)象。

公益分類 ：叫停義務(wù)教育擇校費

被留下的“中堅”，也進行了細分。據(jù)了解，此次改革部署又根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位劃分為兩類。承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類。承擔高等教育、非營利性醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

“這樣分類也可以看作是按照公益屬性的純粹程度來劃分的。”汪玉凱說，純公益類的事業(yè)單位，是由政府出資保障的，不再允許其存在經(jīng)營性活動。“比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)診所、社區(qū)醫(yī)院等就屬于基層的基本醫(yī)療服務(wù)。以前經(jīng)常說的教育產(chǎn)業(yè)化，這個概念模糊不清，現(xiàn)在可以肯定地說義務(wù)教育是不可以產(chǎn)業(yè)化的，長期不治的義務(wù)教育階段‘擇校費’應(yīng)被叫停”。

汪玉凱指出，高校、職業(yè)教育、綜合醫(yī)院等，應(yīng)該屬于準公益類的事業(yè)單位，允許其部分市場配置資源，但不允許進行以盈利為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

提升改造：一切為了公益服務(wù)

“‘留下中堅’也并不是原封不動地留下，而是要對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位進行整體的優(yōu)化、提升、改造。”宋世明分析，這其中包括改革管理體制、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)、深化人事制度改革和收入分配制度改革、推進社會保險制度改革、加強監(jiān)督等若干“重塑”項目，“這一系列改革，無不是為了強化事業(yè)單位的公益屬性”。

“重塑”項目中最引人注目的，是社保制度的改革。據(jù)悉，高層要求是完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。

事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險實施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔，個人繳費全部計入個人賬戶。養(yǎng)老保險基金單獨建賬，實行省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放。

實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。此外，還將建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。

“可以看出，未來的公益服務(wù)新格局將為公眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)”，汪玉凱說，事業(yè)單位改革并不是單純地減少數(shù)量和人員，經(jīng)過剝離、重塑后的事業(yè)單位，在未來發(fā)展中質(zhì)量將提升，數(shù)量也會調(diào)整和增加，“一切服從于人民群眾對于公益服務(wù)的需要”。

事業(yè)單位的弊病很大程度就是改革不徹底的結(jié)果，如果這次僅僅是改，而不是改徹底，那么不過是又將陷入一輪換湯不換藥的循環(huán)。但是目前來看，此次改革，目標清晰，重點在于回歸事業(yè)單位的公益和服務(wù)屬性，與“十二五”時期切實解決與百姓利益直接相關(guān)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等民生難題相呼應(yīng)，以與“民富”戰(zhàn)略相吻合，切合民眾的呼聲。有了明確的方向，就需要具體的實際行動。我們期待這場涉及超過126萬個機構(gòu)，4000余萬人利益的改革完美開局。

難點：行政性和經(jīng)營性事業(yè)單位如何“剝離”

動力：現(xiàn)實訴求呼喚公益屬性回歸

幾個月前，應(yīng)屆畢業(yè)生小琳在網(wǎng)上看到了某廳局級部門下屬事業(yè)單位的招聘公告。在連續(xù)通過筆試、面試、體檢、政審和公示環(huán)節(jié)后，小琳將正式成為4000萬“事業(yè)人”之一。

2002年起，像小琳這樣通過應(yīng)聘進入事業(yè)單位已漸成常態(tài)。人社部今年年初表示，目前全國事業(yè)單位聘用合同簽訂率已達90%。但在人事制度等單項改革取得突破的同時，缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃仍制約著事業(yè)單位改革整體進展。日前，國務(wù)院下發(fā)的分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見，成為我國第一個統(tǒng)領(lǐng)事業(yè)單位改革進程的宏觀部署。

“為什么現(xiàn)在需要聚焦頂層設(shè)計的指導(dǎo)意見？”中國人事科學(xué)研究院院長吳江表示，由于在長期的改革過程中，一些公共服務(wù)產(chǎn)品過度市場化，如部分醫(yī)院、學(xué)校出現(xiàn)亂收費現(xiàn)象，亟須國家在宏觀層面予以規(guī)范，強化公共事業(yè)單位的公益屬性。

汪玉凱認為，只有當改革實現(xiàn)整體推進時，各單項變革才可能沖破現(xiàn)有利益格局，體現(xiàn)政策設(shè)計初衷。

由于歷史原因，事業(yè)單位的功能定位含混，出現(xiàn)政事不分、管辦合一、事企融合，結(jié)果造成資源配置不合理、公共服務(wù)供給不足、工作效率低下等問題。在未來的改革方案中，強化事業(yè)單位的公益屬性將成為主導(dǎo)理念。按照規(guī)劃，行政性和經(jīng)營性事業(yè)單位的“剝離”過程將在5年內(nèi)完成。

“過去的19年，主要推進了事業(yè)單位的社會化改革，由政府包攬轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w、多種所有制事業(yè)單位并存；從業(yè)人員身份也實現(xiàn)由公職人員向職員的轉(zhuǎn)化。”吳江認為，各地的基層改革已十分活躍，這些實踐經(jīng)驗為制定宏觀政策提供了豐富案例，所以現(xiàn)在才有把握推出指導(dǎo)意見。

汪玉凱指出，當不同的改革模式在各地遍地開花之時，如果缺乏國家層面的整體部署，有可能進一步忽視事業(yè)單位的公益性，“提升公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求，是事業(yè)單位改革的出發(fā)點和落腳點”。

據(jù)吳江分析，事業(yè)單位改革的動力來自內(nèi)外兩個方面：從外部環(huán)境看，社會公眾對于解決就業(yè)難、看病貴及提升社保水平等方面的現(xiàn)實訴求，迫使事業(yè)單位必須通過改革來滿足公眾；從內(nèi)部機制看，事業(yè)單位的廣大知識分子和技術(shù)人員也希望獲得與付出相匹配的回報，不能“干好干壞一個樣”。

在經(jīng)營性事業(yè)單位改制方面，出版業(yè)已率先踏出了一條路。截至2010年年底，177家中央經(jīng)營性出版社中，除一家停退外，其余都換上了“企業(yè)身份證”。至此，包括地方出版社、高校出版社在內(nèi)的全國所有經(jīng)營性出版社已全部完成轉(zhuǎn)企，成為市場主體。

“由于出版社自身具有較強的經(jīng)營目的，目前來看轉(zhuǎn)制成效良好，可以成為接下來經(jīng)營性事業(yè)單位實現(xiàn)‘剝離’的范例。”汪玉凱說。

瓶頸：收入分配“雙軌制”如何破解

“工資雖然不高，但收入可以很高。”在小琳看來，除了一畢業(yè)就可以端起不會被打碎的“鐵飯碗”外，事業(yè)單位最吸引她的還有逢年過節(jié)的“灰色收入”。

2010年全面實施的績效工資改革，其中一個目的即嚴肅事業(yè)單位分配紀律。從政策設(shè)計看，將津貼發(fā)放狀態(tài)從無序狀變?yōu)橛行颍仙鐣κ聵I(yè)單位收入分配管理的期待；但在實施過程中，卻仍無法杜絕紅包、購物卡等“后門收入”不絕的狀況，這甚至成為吸引年輕人投奔事業(yè)單位的優(yōu)勢之一。

公立事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度變革也遭遇困境。2008年年底，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》出臺，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點，但由于該方案大幅下調(diào)相關(guān)人員的退休養(yǎng)老待遇，實施效果并不佳。

“現(xiàn)在多數(shù)事業(yè)單位退休人員拿的是退休金，今后改革的方向是，事業(yè)單位人員要全部參加基本養(yǎng)老保險。”吳江介紹，中間會有一個“老人老辦法、新人新制度”的過渡期，保證“老人”養(yǎng)老待遇不下降，“新人”按照規(guī)定繳納社會保險；除基本養(yǎng)老保險外，一些事業(yè)單位還可通過職業(yè)年金的方式加以補充，以解決目前備受詬病的退休待遇“雙軌制”。

改革無疑牽動了4000萬“事業(yè)人”的切身利益。除此之外，在分類改革逐步“剝離”非公益性事業(yè)單位的過程中，也將有錯綜復(fù)雜的角力。

“事業(yè)單位分類改革難在如何‘剝離’。”汪玉凱說，對于行政性事業(yè)單位而言，雖然內(nèi)部反對被劃入行政機構(gòu)的聲音幾乎不存在，但劃歸行政系統(tǒng)的標準及如何避免造成行政機構(gòu)臃腫化，卻是改革難點所在；對于經(jīng)營性事業(yè)單位來說，如何公平對待在工作期間面臨改革的“中人”利益，需要決策者權(quán)衡利弊、公平應(yīng)對。

在“剝離”后被保留下來的公益性事業(yè)單位中，仍然牽涉利益分配問題。“比如，一些地區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)校還在收取擇校費，當被劃歸到純公益性事業(yè)單位之后，還應(yīng)不應(yīng)該繼續(xù)收取？這筆費用要如何處置？又如，對于準公益性事業(yè)單位，在允許其保留市場機制的同時，如何規(guī)范其整體非營利性定位，也亟待決策者厘清。”汪玉凱說。