淺談甘德縣集體林權制度改革縱深發展的制約因素及對策

摘要：介紹了甘德縣集體林權制度改革背景及概況，分析了制約山區集體林權制度改革縱深發展的因素， 結合甘德縣集體林權制度改革實際情況，闡述了快速推進山區集體林權制度改革縱深發展的主要因素及對策。

關鍵詞：甘德 集體林權 改革 發展 對策

集體林權制度改革是以建立現代林業管理制度，健全林業支持保護體系，規范集體林權流轉，促進林農增收致富為目標的農村重大改革，是對我國傳統林業經營體制的重大突破。但要使這項改革快速縱深發展，最終建立起“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度，順利實現改革終極目標，則應針對本地實際情況，突出抓好集體林權制度改革的首要任務及切入點和突破口。

一、甘德縣集體林權制度改革背景及概況

甘德縣土地總面積為7046.2平方公里，合1056.64萬畝。其中擁有天然草地976.7萬畝，占全縣土地面積的92.45％；草地可利用面積881.96萬畝，占草地總面積的90.29％。經第二次森林資源清查，我縣共有林業用地面積229.24萬畝，占全縣土地總面積的21.6%；其中：疏林地0.04萬畝，灌木林165.8萬畝，宜林地63.4萬畝，分別占林地總面積的0.0002%、72.3%、27.7%，納入天保工程的灌木林共有76萬畝，占全縣灌木林地的46%。2010年省林業廳下達給我縣國家級公益林71.75萬畝及集體和個人所有的國家級公益林18.06萬畝，合計89.81萬畝，省財政廳下達資金516.9萬元，全部用于甘德縣集體林權制度改革生態效益補償。

20世紀80年代初期，落實“林業兩制”政策，全縣集體林以責任山、自留山形式劃分到個戶或聯戶經營、專業組管理。由于歷史原因，劃分到戶的山林，均按當時家居人口進行平均分配，故普遍存在一山多主和一戶多山的現象。長期以來，又存在林地使用權不穩定，林木產權不明晰的問題，使部分山林形成了“遠看山有林，近看林無材”的景象。

二、制約山區集體林權制度改革發展的因素

1、客觀因素：林業生產周期長、投資大、見效慢、受自然因素影響大，山區農民投資山林的經濟基礎和文化基礎差，經營山林的能力有限，且林業又不同于其它行業，它承擔著生態建設和林產品供給的雙重任務，既是一個基礎產業，又是一項重要的公益事業。

2、政策因素：長期以來，由于林業自身的特點及林業機制體制性障礙，林農所擁有的森林資源既是商品，又不是普通意義上可以隨意交換的商品。林農從事林業生產經營，只有種植、管護的責任，沒有開發利用的權利，只有投入的義務，沒有收益的權利。

3、監管服務因素：目前，山區鄉（鎮）林業服務體系薄弱，絕大多數鄉（鎮）尚無專門的林業機構或專職林業工作人員從事鄉（鎮）林業工作；縣、鄉（鎮）對林地、林木價值的評估，各類性質林業經營者的認定、監管、服務，尚無規范、健全的管理服務體系。

4、市場因素：在主體改革完成后，山區林業尚未建立起行之有效的對林農及林業經營業主所擁有的森林資源進入市場交易的規范化機制。換言之，如何來構建確保山區林農和業主幾大權益相統一的市場準入機制及監管服務體系，是推動山區集體林權制度改革縱深發展的關鍵所在。

三、穩步推進集體林權制度改革縱深發展的措施

1、明確集體林權改革切入點

就甘德縣目前面臨的形勢來看，欲快速推進集體林權制度改革縱深發展，對生態公益林經營類型的山林宜區別不同建設來源，盡快制定生態補償政策標準，以利于強化生態公益林的保護管理；對商品林經營類型的山林，首先對初具規模的個體林業種植者傾斜優惠政策，以先行放開搞活個體林業為切入點。通過穩步推進改革，促進非公有制林業的又好又快發展；通過大力發展非公有制林業，確保改革目標的穩步實現。

2、健全林業服務管理體系

林業主管部門應圍繞林業產業化建設的各個環節建立健全服務體系，主要包括政策宣傳、咨詢、林地權屬、林木產權認證、營林技術規劃設計、生產技術指導、林地、林木評估、信息產業服務等方面的社會服務體系；鄉（鎮）成立林業站或專職辦公室，在上級林業主管部門的指導下，建立完整的鄉（鎮）森林資源檔案，有效監督管理本鄉（鎮）各類性質林業經營者的合法經營，為林業生產經營者提供良好的發展環境和有力的保障機制。

3、構建林地林木流通市場體系

根據集體林權制度配套改革政策，結合甘德縣實際，通過完善的縣、鄉（鎮）服務管理系統，對個體林業、非公有制林業進行實事求是的認定，并建立健全林地、林木流轉機制體系，在企業、木材加工廠、個體等實體與林農之間構建行之有效的林地、林木流通、流轉市場體系，正確引導林業經營者對所經營的林地、林木按生產所需適時進行合法交易，確保山區林農和業主的林地、林木占有權、使用權、收益權、處分權相統一，是促進山區集體林權制度改革縱深發展的關鍵保障。

4、建立符合本地林業特點的有效機制

及時對集體林權制度實施配套改革，推進改革縱深發展，實現林改終極目標，十分必要而緊迫。但針對林業長期以來機制體制性障礙慣性的延續，加之林業所承擔的雙重任務和生產的長周期性、山區農村經濟、文化、交通落后，山林來源結構復雜的現實，改革宜區別對待，分步實施，穩步推進。甘德縣集體林，自落實“林業兩制”政策后到此次完成主體改革，從林地、林木的建設來源，管護情況來看：甘德縣六鄉一鎮共涉及3304戶草山承包戶，共勘查宗地塊數7852塊，完成了下貢麻鄉、崗龍鄉、江千、下藏科鄉，上貢麻、柯曲（鎮）、青珍鄉36個牧委會3304戶的確權工作，納入補償范圍的公益林面積為229.69萬畝。推進山區集體林權制度改革縱深發展的首要任務是通過制定相應的政策、法規，監督管理辦法，建立起符合本地林業特點的有效機制，使不同建設來源，不同主導功能、不同經營類型的山林有行之有效的，可操作性強的監督管理辦法，確保各類型林業生產經營者能依法實現收益。

實施集體林權制度配套改革，有效推進集體林權制度改革縱深發展，是林業經濟可持續發展的客觀要求，也是鞏固和擴大生態建設成果、實現林業生態經濟雙贏、發展地方經濟的重要手段和有效途徑。抓住機遇，建立健全適合本地實情的產權歸屬清晰，經營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉順暢規范，監管服務有效的現代林業產權制度，充分調動社會各階層投資山林、發展林業的積極性，全面推進林業生態建設走可持續發展之路。