淺析公共管理中的倫理關系

摘 要：公共管理是一種建立在倫理關系基礎上的新型的社會治理模式， 在公共管理中， 權力關系、法律關系和倫理關系處在一種平衡的互動之中。權力關系、法律關系是它在以往的社會治理模式中繼承而來的， 而倫理關系則是公共管理關系體系中獨特的職業關系。公共管理倫理關系賴以生成的客觀依據是社會的服務期望， 而主觀根據則是公共管理者的道德覺識。人與人之間平等化的歷史進程，是理解公共管理倫理關系生成之歷史必然性的鎖鑰。

關鍵詞：公共行政管理；倫理基礎；公共倫理

[中圖分類號]：D035 [文獻標識碼]：A [文章編號]：1002-2139(2011)-17-0208-01

一、問題的提出

長期以來，無論是西方主流的行政管理學，還是中國的行政管理學，在工具理性的指導下，存在著將公共行政管理簡化為一套行政程序、管理技術、生產工藝的傾向，將公共行政管理的功能僅僅局限于執行法律和實施政策，缺乏對公共行政管理的基本價值、目的和目的的合理性的探討與反思。這種傾向越來越不合時宜了。實際上，倫理道德和公共行政管理并不是格格不入的。公共行政管理不僅是一個執行法律和實施政策的過程，而且是一個實現倫理價值的過程，它有著豐富的倫理學內涵。

二、公共管理倫理的基礎及現狀

當今中國正處在以城市化為主導的社會轉型的關鍵時期。改革開放以來，飛速發展的城市化進程，使社會出現了發展的種種不協調，如人口流動量的突增，城市不同社會群體之間卻缺乏必要的整合；傳統單位制的衰微，職工對單位的歸屬感弱化、游離性增加，使城市管理常有失衡；政府轉換職能，社會卻缺少承接政府剝離出來的社會職能的相應中介機構，等等。不可否認，市場經濟以不可阻擋的勢頭，促成著社會公共生活日益繁雜、多元，并在一定程度上造成了社會公共倫理的“空場”。為此，作為具有特定的價值性認同與互助性交往的共同體———“社區”(Community) ，從城市化發展過程中凸現出來，成為基層的政治體制改革和民主法制建設的“著落點”。公共倫理是以公共理性為核心的社會精神價值取向，它直接決定著社會民眾的道德走向與精神建構。社會主義市場經濟體制的形成，致使以往計劃經濟條件下盛行的“國家主義”精神價值取向日趨衰微，而與西方人文背景相協調的“個人主義”精神價值取向又難以在中國本土全面移植，因而，公共行政管理的倫理規范主要內容為公益至上、有害不為、慎用權力、社會責任、平等競爭、增進信任。這些規范為公共行政管理奠定了倫理基礎。

三、公共管理中的倫理關系

（一）倫理關系的定義和范疇

公共管理中的倫理關系也是指那些在公共管理活動中形成的、可以根據道德原則來加以判斷的職業關系。公共管理中的倫理關系具有多重向度:在整體層面上主要是指公共管理主體與客體之間的倫理關系；在個體層面上主要是指公共管理者與被管理者，以及公共管理者之間的倫理關系；在整體與個體的聯結處，則是指公共管理組織與公共管理者個人之間的倫理關系。由于倫理學的考察視角是立足于個人的存在及其行為之上的，即使是考察制度及程序的合道德性時，也是從個人出發的。所以，在一般情況下，倫理關系的主體主要是指生活在特定條件下和從事某類特定活動的個人。這樣一來，公共管理倫理學所考察的公共管理中的倫理關系也主要是指以公共管理者個人為核心的那些由于公共管理職責和行為所引發的倫理關系。

（二）群體間倫理關系與權力關系和法律關系的差異

公共管理活動是以組織的形式展開的，在政府公共管理組織與社會公共管理組織之間、公共管理主體與客體之間，也存在著群體性的倫理關系?？墒?，這種群體間的倫理關系與權力關系和法律關系在實現方式上是不同的。權力關系在群體間是以層級節制的方式實現的，法律關系則是通過群體間的不同職能和職責定位確立起來的。群體間的權力關系和法律關系都會要求群體中的代表承擔關系鏈中聯結紐帶的職能，但這些代表并不是作為個體的人而存在的，而是直接代表著整個群體。所以，權力關系、法律關系在群體間就直接地是群體性的關系，并不直接地涉及作為群體成員的個人。只有進入到群體內部，作為群體成員的個人才會成為權力關系、法律關系的承擔者。公共管理中的倫理關系則恰恰相反，它首先是公共管理組織群體成員個人之間的倫理關系，其次才是組織群體間的倫理關系，即使以組織群體間關系的形式存在，也只有經由個人和通過個人，才是具有現實性的關系。這就要求在認識公共管理中組織群體間的倫理關系時，也需要以個人為基點。

可見，公共管理中的倫理關系與權力關系、法律關系有著正好相反的路線。在作用方式上也是如此。權力關系、法律關系的確立首先是在組織群體的層面上，但其目標是要深入到群體的內部。也就是說，在群體的層面上，為群體的性質、職能、職責進行定位，然后進入到群體的內部，使群體中的每一個成員的職能、職責都明確化。只有在群體和個體兩個層面上都實現了職能、職責的明確化，公共管理組織才擁有了由權力關系、法律關系編織起來的合理性結構。但是，如果公共管理組織僅僅擁有了這種合理性結構的話，那么與傳統的官僚制組織結構并沒有根本性的區別。公共管理的組織結構之所以不同于傳統的官僚制組織，是由于公共管理組織中的倫理關系的顯性化。倫理關系在公共管理組織中的作用路線是以個人為起點的，通過個人去實現組織成員間的積極合作和有效協調，然后上升到群體的層面。在群體之間，也是通過個人來促進群體間的積極合作和有效協調的。所以，權力關系、法律關系在公共管理中的作用路線是從群體到個體、從集體到個人，而倫理關系的作用路線則是從個體到群體、從個人到集體。

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