食品為什么總不安全?

轟動(dòng)調(diào)味品行業(yè)的山西“勾兌醋”事件曝光后，掀起了又一波關(guān)于食品安全的討論。

自三聚氰胺事件以來(lái)，食品安全事件頻發(fā)，并多次“榮登”各媒體新聞?lì)^條。

同時(shí)，涉及的行業(yè)面也越來(lái)越廣，幾乎波及了食品供應(yīng)的全產(chǎn)業(yè)鏈，遍布原料供應(yīng)、品牌生產(chǎn)商、零售商、餐飲終端等等。

而且，每次風(fēng)波基本上都由知名企業(yè)、行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)“領(lǐng)銜”，具有相當(dāng)?shù)男袠I(yè)普遍性。

最嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)鏈違法 張鈴

食品安全事件的成因，分為3種：個(gè)體違法；行業(yè)違法；產(chǎn)業(yè)鏈違法。

個(gè)體違法是處理成本最低的，可以通過(guò)立法，提高違法成本，加大執(zhí)法力度等，予以解決。

行業(yè)違法體現(xiàn)的則是行業(yè)普遍的潛規(guī)則，可以通過(guò)破除行業(yè)潛規(guī)則來(lái)解決。

最嚴(yán)重的則是產(chǎn)業(yè)鏈違法。它通常是由多個(gè)行業(yè)的潛規(guī)則，甚至可能是多個(gè)行業(yè)的不可抗力共同作用造成的違法。

以雞精產(chǎn)品為例，如果從種蛋、孵化、養(yǎng)殖、成年雞銷售、屠宰、雞精生產(chǎn)、雞精銷售、餐飲店采購(gòu)與使用環(huán)節(jié)，再加上雞精其他原輔料的生產(chǎn)、供應(yīng)等環(huán)節(jié)，均呈現(xiàn)違反常規(guī)生產(chǎn)周期、違反合理工藝、違反推廣規(guī)則、違反銷售規(guī)則、違反使用規(guī)則等情況時(shí)，必然導(dǎo)致整體產(chǎn)業(yè)鏈的違法。

要解決產(chǎn)業(yè)鏈違法，不是單靠解決某一環(huán)節(jié)就能完成的，而必須從源頭到終端完整地解決。

當(dāng)然，解決產(chǎn)業(yè)鏈違法，勢(shì)必會(huì)大幅提升食品安全成本。食品安全成本的提高，必然帶動(dòng)整體產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營(yíng)成本的提高，并直接導(dǎo)致終端消費(fèi)價(jià)格的提高，從而導(dǎo)致整體產(chǎn)業(yè)鏈行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)的轉(zhuǎn)變。

雖然如此，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在處理食品安全的問(wèn)題上已經(jīng)有成功經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)明食品安全問(wèn)題通過(guò)一定的解決機(jī)制是能夠解決的，即使是產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)称钒踩珕?wèn)題。“三聚氰胺”讓中國(guó)的食品安全工作得到了前所未有的重視。

基于食品行業(yè)而言，乳制品、飲料等現(xiàn)代食品以及餐飲業(yè)的食品安全整頓充當(dāng)了先鋒，今后關(guān)于白酒、調(diào)味品等傳統(tǒng)行業(yè)的食品安全整頓也將大刀闊斧。食品安全的成本再高，食品安全工作的工作也會(huì)持續(xù)強(qiáng)化、完善，我國(guó)的食品安全防御體系也將進(jìn)一步提升，食品安全可控性將會(huì)大為增強(qiáng)。

隨著公眾監(jiān)督不斷強(qiáng)化、食品安的全灰色保護(hù)傘逐步銷售、違法成本大幅提升，必將帶來(lái)產(chǎn)業(yè)鏈的整體升級(jí)。應(yīng)該說(shuō)，一旦解決了產(chǎn)業(yè)鏈違法，新的產(chǎn)業(yè)鏈將會(huì)在更高的平臺(tái)發(fā)展，進(jìn)入更為良性的發(fā)展軌道。

體系升級(jí)引致行業(yè)整合 張鈴

不可否認(rèn)，還有許多企業(yè)處于食品安全的觀望期階段，對(duì)中國(guó)的食品安全進(jìn)程還比較模糊。這種理念是要不得的。

最近幾年，中國(guó)的食品安全屢次展現(xiàn)為全行業(yè)、大品類事件，且食品產(chǎn)業(yè)中的所有行業(yè)隨時(shí)會(huì)成為食品安全的焦點(diǎn)，或再次成為食品安全的焦點(diǎn)。

雖然，食品安全危機(jī)出現(xiàn)的時(shí)間有一定的偶然性，但是食品安全危機(jī)對(duì)于企業(yè)的影響則是必然的，如果食品企業(yè)還抱有規(guī)避食品安全的僥幸心理，肆意按照潛規(guī)則運(yùn)營(yíng)，只能是短期行為，不會(huì)獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

記者認(rèn)為，十二五末，中國(guó)食品安全體系必將上升到新的臺(tái)階，整個(gè)食品行業(yè)的食品安全情況將會(huì)有個(gè)質(zhì)的變化。然而，可以預(yù)測(cè)的是，十二五期間，必定是食品行業(yè)的多事之秋，食品產(chǎn)業(yè)的每個(gè)細(xì)分行業(yè)，均有可能伴隨中國(guó)食品安全體系的升級(jí)而發(fā)生整合行為，行業(yè)內(nèi)的企業(yè)座次變動(dòng)也是難以預(yù)料。今天的領(lǐng)軍企業(yè)、巨無(wú)霸企業(yè)，很有可能因?yàn)槭称钒踩录Z然倒臺(tái)，一蹶不振。同樣，大量的中小企業(yè)必將被整合或者退出行業(yè)舞臺(tái)。

解決成本約束是關(guān)鍵 張鈴

食品企業(yè)到底該如何適應(yīng)國(guó)家食品安全體系的升級(jí)？

記者認(rèn)為，中國(guó)市場(chǎng)食品安全問(wèn)題的根本驅(qū)動(dòng)因素在于惡性逐利與成本約束兩大方面。

惡性逐利是指企業(yè)不滿賺取合理利潤(rùn)，過(guò)度追逐暴利，違反商業(yè)倫理而進(jìn)行的違反食品安全的行為。

而成本約束則是企業(yè)通過(guò)控制成本，違反國(guó)家的食品安全規(guī)定和消費(fèi)者正常的心理定義進(jìn)行食品原料的采購(gòu)、食品的生產(chǎn)、食品的銷售。成本約束導(dǎo)致的往往是普遍現(xiàn)象，因?yàn)槊總€(gè)行業(yè)中，高附加值品牌畢竟在少數(shù)，更多的企業(yè)還是在從事價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。成本約束引致的食品安全是最需要行業(yè)自身去研究與解決的，具有全行業(yè)的普遍性。

快速消費(fèi)品作為食品產(chǎn)業(yè)的大細(xì)分行業(yè)，涉及品類極多，很少像高端白酒那樣具有高附加值的品項(xiàng)。即使白酒行業(yè)，由于市場(chǎng)運(yùn)作消耗了高額的費(fèi)用，企業(yè)過(guò)多地利用于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)的發(fā)展也因此呈現(xiàn)嚴(yán)重的不均衡狀態(tài)。因此，解決成本約束是食品企業(yè)應(yīng)對(duì)食品安全、應(yīng)對(duì)行業(yè)整合的關(guān)鍵。

成本約束解決之路，主要體現(xiàn)為四大措施，即整合產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)與管理創(chuàng)新、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、品牌升級(jí)。

食品企業(yè)可以通過(guò)整合上下游產(chǎn)業(yè)，降低上下游的利潤(rùn)率預(yù)期，保持穩(wěn)定的供應(yīng)鏈關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的整合。

技術(shù)與管理創(chuàng)新解決的質(zhì)量與效率的問(wèn)題，通過(guò)提高出品率，降低耗損率、殘次率等，從而打破成本約束。

整合產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)創(chuàng)新需要特定的條件與機(jī)會(huì)，而產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整與品牌升級(jí)則為很多企業(yè)快速采用。產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的重心，就是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的中高檔化，通過(guò)中高檔化提高盈利能力。

而品牌升級(jí)則是去解決品牌的市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張與支撐產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)。通過(guò)品牌的市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張，自會(huì)增加企業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)鏈中的話語(yǔ)權(quán)，從而建立或強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)地位的角色。同樣，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)必然伴隨品牌的升級(jí)，通過(guò)品牌升級(jí)支撐產(chǎn)品的中高檔化。

除此以外，食品企業(yè)必須建立食品安全危機(jī)管理體系，提升危機(jī)管理能力，才能在行業(yè)危機(jī)中自保，盡可能降低連帶風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，是關(guān)系自身未來(lái)生存的核心問(wèn)題。

食品安全的法律解讀 高志玲

事故頻發(fā)的法律原因（一級(jí)）

立法缺位（二級(jí)）

2009年6月1日，《食品安全法》開始正式實(shí)施，它為以后有關(guān)食品方面的法律的制定提供了一個(gè)框架，也標(biāo)志著我國(guó)的食品安全立法進(jìn)入了一個(gè)新的階段。隨后于7月20日開始實(shí)施的《食品安全法實(shí)施條例》，進(jìn)一步對(duì)部分問(wèn)題做了細(xì)化。

但是，但總體來(lái)看，其內(nèi)容還是綱領(lǐng)性的規(guī)定比較多，配套的法規(guī)規(guī)章不完善，在一些具體的制度上仍缺少相關(guān)實(shí)體和程序上可操作性的規(guī)定。

而在此之前頒布的各種規(guī)范性文件，也需要根據(jù)實(shí)際情況做出立、改、廢的清理。諸如食品信息公開的具體程序、方式，保健食品的監(jiān)管等，都沒(méi)有做詳細(xì)的規(guī)定，需要有配套的法規(guī)規(guī)章填補(bǔ)立法空白。

另外，雖然《食品安全法》規(guī)定了“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)”，但是，具體標(biāo)準(zhǔn)的制定和規(guī)范目前仍處于盲區(qū)。

如食品添加物問(wèn)題，“牛肉膏”、“一滴香”、“漂白面”等都是由多種食品添加劑復(fù)合調(diào)配組成的添加成分，這些“前所未聞”的復(fù)配添加劑沒(méi)有被收錄進(jìn)“命令禁止使用”的法規(guī)范圍，關(guān)于劑量和合法性在法規(guī)上都是空白。每當(dāng)有食品安全事件發(fā)生時(shí)，對(duì)食品添加物的爭(zhēng)議最終都會(huì)落點(diǎn)在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)上，拿法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)事成了這些人開脫責(zé)任的最好籍口。

立法的缺位、矛盾及滯后現(xiàn)象，制約了我國(guó)對(duì)食品安全的有效監(jiān)管，嚴(yán)重影響了我國(guó)食品工業(yè)健康、有序發(fā)展。

有法不依（二級(jí)）

“有法可依”是前提，“有法必依”才能使法律落到實(shí)處。

《食品安全法》及《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》等，形成了一個(gè)保障食品安全的法規(guī)體系，對(duì)食品安全的實(shí)現(xiàn)提供了法律保障。但這些法律不能只停留在紙面上，法律得到遵守才能體現(xiàn)出價(jià)值。參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的個(gè)人或組織缺乏對(duì)法的敬畏，為了逐利不惜以身試法，使得法律法規(guī)形同虛設(shè)，這是導(dǎo)致食品安全事件發(fā)生的直接原因。

守法的另一個(gè)層面，是消費(fèi)者能夠主張自己的權(quán)利，揭露違法犯罪行為。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)食品安全方面的新情況、新問(wèn)題，廣大消費(fèi)者由于自身對(duì)食品安全的相關(guān)知識(shí)和信息的缺乏，受時(shí)間、金錢等現(xiàn)實(shí)條件的限制，對(duì)自己所消費(fèi)食品的安全性的辨別能力有限；另一方面，整體來(lái)看廣大消費(fèi)者的食品安全意識(shí)比較淡薄。這也在一定程度上助長(zhǎng)了違法從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售等人員的行為，成了食品安全事件屢禁不止的一個(gè)重要因素。

多頭執(zhí)法，相互制約（二級(jí)）

“徒法不足以自行”，在“有法可依”的前提下，還需“執(zhí)法必嚴(yán)”。

《食品安全法》頒布之前，我國(guó)的食品安全監(jiān)管采取的是分段管理模式，食品監(jiān)管職能分解在農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商檢等多個(gè)部門。這種多頭、分段監(jiān)管帶來(lái)的最大問(wèn)題是，執(zhí)法部門過(guò)多會(huì)引起各部門職責(zé)交叉和權(quán)力真空，各部門之間不能實(shí)現(xiàn)相互制約，而且也無(wú)法實(shí)現(xiàn)緊密配合，其結(jié)果是執(zhí)法部門數(shù)量多但合力小，監(jiān)管效果不能令人滿意，社會(huì)上流傳的“八個(gè)部門管不住一頭豬”，即是對(duì)食品安全監(jiān)管問(wèn)題的形象寫照。

《食品安全法》考慮到了這些問(wèn)題，在第四條專門規(guī)定“國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)”、“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，在“附則”部分對(duì)國(guó)務(wù)院做出了授權(quán)，“國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制做出調(diào)整”。

但是，可能出于對(duì)我國(guó)各地發(fā)展差異較大的現(xiàn)狀及工商、質(zhì)檢等部門垂直領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)實(shí)等因素的考慮，《食品安全法》仍然在第四條第三款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。”

這樣的結(jié)果可能是立法者權(quán)衡利弊后的現(xiàn)實(shí)選擇，但是只要分段、多頭管理的體制不變，則其弊端就無(wú)法避免。

以罰代刑，司法威懾力不強(qiáng)（二級(jí)）

食品安全違法及犯罪行為帶來(lái)的法律后果即法律責(zé)任問(wèn)題。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，食品安全違法可能要承擔(dān)三種法律責(zé)任：行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任。

及時(shí)、有效的對(duì)違法者的行為做出制裁，一方面是對(duì)食品違法行為人的懲罰，使其對(duì)自己的行為付出代價(jià)，預(yù)防其以后繼續(xù)從事食品違法行為；另一方面，也可以警示其他人，預(yù)防其他人效仿其行為。

但是，現(xiàn)行立法的規(guī)定在司法中有一些難以操作的問(wèn)題，法律規(guī)則在實(shí)施中的約束軟化，尤其是以罰代刑的問(wèn)題，是刑罰成為紙上談兵，不能起到應(yīng)有的威懾作用，不僅損害了法律的權(quán)威性，也助長(zhǎng)了制售有毒有害食品之風(fēng)。

如何從法律層面應(yīng)對(duì)？（一級(jí)）

完善食品安全立法，做到“有法可依”（二級(jí)）

我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是要以《食品安全法》為核心，建立適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的食品安全法律法規(guī)體系。堅(jiān)持以預(yù)防為主，地方政府提供法律支撐，盡快制定保健食品監(jiān)管條例、食品與食品添加劑標(biāo)簽管理規(guī)定、食品安全事故調(diào)查處理辦法及小作坊、小攤販監(jiān)管規(guī)定等，為市場(chǎng)監(jiān)管部門及食品從業(yè)者的行為提供法律標(biāo)準(zhǔn)。

另外，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品認(rèn)證、信用管理等方面的配套法規(guī)。就食品安全標(biāo)準(zhǔn)而言，盡快對(duì)目前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立、改、廢的清理，以解決當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)欠缺、交叉混亂等問(wèn)題，為食品市場(chǎng)監(jiān)管提供有力的支撐。

《食品安全法》授權(quán)衛(wèi)生部把幾種標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一整合為唯一的國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生部在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要與其他監(jiān)管部門密切配合，并力求在食品安全的指標(biāo)上盡快與國(guó)際水平接軌。

切實(shí)提高食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信水平和消費(fèi)者的食品安全意識(shí)，做到“有法必依”（二級(jí)）

一方面，要正確引導(dǎo)食品從業(yè)人員樹立良好的職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，做到誠(chéng)信守法；建立信用自律和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，著力打造誠(chéng)信企業(yè)，深入推進(jìn)食品行業(yè)信用體系建設(shè)，構(gòu)建食品安全信用體系；健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，引導(dǎo)食品生產(chǎn)、加工者自覺接受消費(fèi)者監(jiān)督和執(zhí)法部門監(jiān)管。

另一方面，要切實(shí)加大對(duì)食品安全的宣傳力度，提升群眾的防范意識(shí)和知識(shí)水平。積極開展食品安全科普知識(shí)宣傳普及活動(dòng)，并發(fā)動(dòng)公眾參與食品安全監(jiān)管，遇到問(wèn)題食品積極投訴、舉報(bào)，努力營(yíng)造人人提升食品安全意識(shí)，公眾參與食品安全監(jiān)管的氛圍。同時(shí)，進(jìn)一步完善食品安全信息通報(bào)制度，通過(guò)多種渠道及時(shí)向社會(huì)發(fā)布食品安全信息，保障群眾消費(fèi)的知情權(quán)，引導(dǎo)群眾購(gòu)買放心食品、名優(yōu)食品，為社會(huì)提供統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全信息。

完善監(jiān)管體制，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管能力，做到“執(zhí)法必嚴(yán)”（二級(jí)）

要解決目前的分段、多頭管理帶來(lái)的問(wèn)題，就需要對(duì)目前的食品監(jiān)管模式進(jìn)行改革。建立專門的食品安全監(jiān)管部門，實(shí)行統(tǒng)一管理的監(jiān)管體制，是解決食品安全的明智選擇。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，整合農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、藥檢、衛(wèi)生、檢疫等部門的監(jiān)管資源，建立由國(guó)家食品安全委員會(huì)對(duì)地方各級(jí)食品安全委員會(huì)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理機(jī)制，即由食品安全委員會(huì)直接管理、而非籠統(tǒng)地協(xié)調(diào)，明確衛(wèi)生部門為食品安全的監(jiān)管主體，其他相關(guān)職能部門在監(jiān)督委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展配合工作，突出衛(wèi)生部門在食品安全監(jiān)管中的主體地位，發(fā)揮現(xiàn)有相關(guān)職能部門的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)作用，又無(wú)需對(duì)現(xiàn)行法律作重大修改，由國(guó)務(wù)院修訂行政法規(guī)即可實(shí)現(xiàn)。

另外，加強(qiáng)食品市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，對(duì)食品生產(chǎn)、加工企業(yè)做好事前審查和事后監(jiān)督。對(duì)各部門的檢驗(yàn)?zāi)芰M(jìn)行適當(dāng)整合，成立統(tǒng)一的食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一利用監(jiān)測(cè)人員、儀器設(shè)備，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)計(jì)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)信息發(fā)布，實(shí)現(xiàn)資源和信息的共享。

及時(shí)有效地嚴(yán)懲食品違法犯罪行為，做到“違法必究”（二級(jí)）

一方面，加重食品違法者的違法成本。行政處罰方面，提高食品安全違法的罰款數(shù)額，使其得不償失；刑事處罰方面，在構(gòu)成犯罪的情況下，判處自由刑甚或生命刑的同時(shí)，重視罰金刑和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑的適用，使其獲利的目的徹底落空，消除其犯罪動(dòng)機(jī)，真正起到懲戒、教育危害食品安全犯罪人的作用。《刑法修正案（八）》對(duì)生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪及生產(chǎn)、銷售有毒有害的食品罪做了重大修改，即是對(duì)食品安全事件的刑法回應(yīng)，加大了對(duì)食品犯罪行為的懲罰力度，對(duì)食品安全相關(guān)責(zé)任人的形成心理威懾，使其不敢輕易以身試法，以達(dá)到減少食品安全事故的目的。

另一方面，實(shí)行食品監(jiān)管責(zé)任追究制度，依法打擊食品安全相關(guān)的職務(wù)犯罪，加大懲治和預(yù)防食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的力度，對(duì)重大危害食品安全的犯罪案件實(shí)行掛牌督辦。對(duì)涉嫌犯罪但不依法移送或有案不立、有罪不究、以罰代刑、重罪輕判的，要依法予以監(jiān)督和懲罰。

（作者單位：河南新鄭西亞斯國(guó)際學(xué)院法學(xué)院）