查補漏洞 細節制勝

摘要：我國官員財產申報制度歷經20余年的探索，卻始終收效甚微的一個重要因素就是敗在細節，敗在制度本身的漏洞: 法律位階低、申報主體范圍窄、申報內容不全、申報種類單一、問責過輕、有關申報材料的公開規定不規范、受理審查機關缺乏獨立性。為此，亟需查補漏洞，完善制度的細節設計：加快官員財產申報制度法制化建設；擴大申報主體范圍；擴展申報財產內容；完善申報制度種類；建立健全獎懲機制；公開申報與秘密申報相結合；設立權威獨立的受理審查機構。

關鍵詞：官員 財產申報制度 內容設計

“細節是魔鬼”，細節決定成敗！法律細節上的設計，直接影響法律的效用。我國官員財產申報制度歷經20余年的探索，卻始終收效甚微的一個重要因素就是敗在細節，敗在制度本身的漏洞。

一、現有制度建設存在的突出問題

（一）現有的官員財產申報制度未能落實到位

中國目前實行的僅僅是一些具有財產申報特征的收入申報，其規定的事項已經少之又少，但即便如此，各執行機關在申報的接受、備案和監督檢查環節上都顯得軟弱無力，并沒有將執行財產申報制度當作一項重要的專門工作。有不少領導干部反映，未曾認真填寫過有關申報收入的表格，即使填也只是走個過場而已。

至今，沒有哪個貪官是因財產申報而落馬的，可見，中國現行的財產申報制度幾乎“形同虛設”。

（二）官員財產申報制度的法制化進程緩慢

90年代初，我國就開始將官員財產申報制度列入了人大的立法規劃。但時隔20余年，該制度仍處于準備立法階段。即便從普通民眾到政府高官，對官員財產申報制度立法的呼吁一浪高過一浪，但截至目前仍然沒有邁出實質性的步伐，中國的官員財產申報制度陷入了膠著狀態。

上述問題的存在，既與主觀阻力的存在、配套制度的缺失等制度環境密切相關，同時更大程度上是受困于制度本身設計的缺陷。

二、財產申報制度自身的漏洞

官員財產申報制度在我國發展歷程尚短。關于該制度，僅出臺了兩個規范性的政策文件：1995年的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（以下簡稱《規定》）和2001年的《關于省部級現職 領導干部報告家庭財產的規定（試行）》（以下簡稱《規定（試行）》）。由于《規定（試行）》中明確申報主體不再進行《規定》所要求的收入申報，因此可以認為，《規定（試行）》就是目前我國關于財產申報的政策文本。《規定（試行）》非常簡短，僅有一千多字，雖然在財產申報制度的主要方面都有簡短的要求，但因過于空泛，實在難以發揮出理想的執行效果。很難想象，一個在世界范圍內廣為接受的制度，在中國卻僅僅用了不到二千字的政策文件加以規范。這無疑暴露出《規定（試行）》本身的先天性不足。

1.法律位階低。《規定（試行）》是由中共中央紀委、中共中央組織部發布的，只屬于行政法規，沒有上升到國家法律的高度，不僅影響了公眾對該制度的知曉程度，也直接降低了該制度的權威性、強制性。

2.申報主體范圍窄。現行的《規定（試行）》，并沒有將省部級以下的領導干部、父母、兄弟、成年子女等列入申報主體范圍。相當一部分職位不高但職權很大、有可能貪污腐敗的公務員未被納入制度監督內。

3.申報內容不全。雖然，《規定（試行）》將申報內容擴大到了家庭財產，但私有交通工具、遺產、受贈、知識產權收入等仍不在申報之列。

4.申報種類單一。我國僅有兩年一次的任職申報和離任后一個月內申請一次的離任申報兩種申報種類，這是無法證明官員財產變量其合法性的。

5.問責過輕。在《規定（試行）》中，對違反申報所作的處罰的規定甚至可以被忽略。如果領導干部填寫的《領導干部家庭財產報告書》不符合要求，中央組織部僅會將有關情況通知該領導干部，并要求其更正；如果領導干部無正當理由不報告或者不按時報告，除了被責令限期報告之外，僅僅會受到批評教育或者黨紀政紀處分；如果瞞報、偽報，也僅規定會“從嚴處理”，至于如何“從嚴”，沒有任何說明。中國對于違反財產申報所作的處罰極其輕，言之無物，并缺乏可操作性的實際措施。

6.有關申報材料的公開規定不規范。《規定（試行）》中所實行的是有限度公開原則，對財產申報義務人的申報資料，在其所在單位的領導層內部，或者在規定的范圍內進行通報。但是，《規定（試行）》中又有與之相沖突的其他規定，即同時要求，申報資料的接受部門不能對外泄露申報者的財產信息，要注意保密。這既要公開，又要保密，在同一個政策文件中居然存在如此有沖突的規定，財產申報不陷入兩難境地都難。

7.受理審查機關缺乏獨立性。《規定（試行）》中明文規定，中央組織部是公務員財產申報資料的接受部門，“中央紀委、中央組織部對領導干部的家庭財產報告，可以核查。”財產申報資料的受理機關和審查機關并非獨立的部門，此時，就可能出現一種奇怪的局面，負有財產申報義務的領導干部，是對其實施監督的部門的領導！另外，雖然中央組織部其職責中有監督的成分，但卻不是國家法律所規定的監督檢查機關。制度中所規定的監督機關缺乏應有的法律地位，并且，對制度執行情況和對違紀情況的監督相互分離，這樣的監督必然容易止于形式，大大降低了該制度的功效。

三、查補漏洞，完善制度細節設計

（一）加快官員財產申報制度法制化建設

財產申報制度法制化己經成為了其他國家和地區的共識。作為一項既涉及社會公共利益，又涉及限制申報主體個人隱私權的制度，唯有其通過國家立法的形式加以確定，才能體現財產申報制度的強制性和權威性，才能發揮更大的功效。而正因為，我國現行的財產申報規定只屬于政策性文件，其法律地位比較低，因此實行效果很不理想。就此，筆者認為可從兩個角度完善我國的官員財產申報制度：一，修改《中華人民共和國公務員法》，明確財產申報是公務員應盡的義務，從而彌補該法的原則性缺陷；二，全國人民代表大會應立法通過《官員財產申報法》，提高官員財產申報制度的法律位階，各地方人大可在全國人大決議的基礎上，根據當地實際，加以靈活運用。

（二）擴大申報主體范圍

對于官員財產申報主體的范圍，各國都有自己的劃分標準。中國也應該設定適合國情的申報主體范圍。鑒于我國公共部門層級多、部門繁雜、公務員隊伍龐大的事實，如果一開始就將全體國家工作人員納入申報范圍，必然會形成巨大的反腐成本，反而不利于集中力量推進反腐敗工作。但是，如果僅將縣（處）級以上的官員納入申報范圍，顯然已經不能食用當前反腐敗的需要。筆者認為，可以借鑒韓國的經驗，根據職位高低和職權大小相結合的原則，確定如下申報范圍： 各級人民代表大會及其常務委員會機關、行政機關、政協機關、黨務機關中科級以上（包括科級）的公職人員；各級審判機關和檢察機關從事審判、檢察工作的法官、檢察官；各級公安、安全、財政、工商、稅務、國土、海關等國家行政機關所有公職人員；國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有企業、事業單位派到非國有公司企業、事業單位、社會團體從事公務的中層及中層以上管理人員；以上人員在離、退休5年內的；以上人員的家庭成員。

（三）擴展申報財產內容

雖然《規定(試行)》中的申報事項已不少，但應進一步借鑒其他國家、地區的經驗，著力充實和完善好所需申報的財產內容。除《規定（試行）中的申報內容申報時加以明細說明外，還應包括：一是私人汽車，應包括車輛型號、購置的時間、地點以及費用、注冊號碼；二是遺產與受贈所得，可規定1000元以上的遺產和1000元以上的受贈必須進行申報，其中應包括獲得的時間和原因；三是知識產權收入。

另外，消極產權的申報應引起重視，尤其是債務申報。這是因為，如果官員身陷債務危機，更容易蛻化為腐敗分子。通過債務申報，可以有目的性地監察陷入債務危機的官員的各方面表現，及時采取一些相應措施，切實達到事前防范的效果。

（四）完善申報制度種類

《規定（試行）》要求符合條件的申報對象進行初任、在職以及離職申報，在制度設計上可以說是完善的，但卻不能排除兩種情況：一是申報對象在離（退）休之后動用在任時的人脈或影響力為自己或家庭成員謀取非法利益；二是申報對象在任時已經貪污，但由于種種原因不敢在任上揮霍贓款，試圖等待離（退）休之后使用。因此，在預設財產申報種類時，應規定符合條件的申報對象須在離（退）休之后5年之內，依法申報家庭財產情況，如果沒有按時依法申報，則不但其經濟情況要成為重點申報的對象，還應承擔相應的法律責任。

（五）建立健全獎懲機制

完善的獎懲機制是實施財產申報制度的重要保障。一方面，將申報表現與個人職業生涯掛鉤。對于擬晉升的公職人員，有關部門應將財產申報的表現以及申報結果作為考察、評價的對象之一。如果考察結果不理想，則組織將重新考慮該對象的晉升問題。這樣不但提高了公職人員依法申報的積極性，也促使他們潔身自好，以便有機會得到組織的任命。另一方面，對違反財產申報制度的要嚴格追究責任。如發現申報主體在申報過程中有無故延遲申報、謊報或是拒絕申報的現象，可以考慮對行為人處以罰金、拘役或判處有期徒刑。如果申報受理審查機關的工作人員在申報受理、審查中存在失職、瀆職行為或是利用職務之便包庇腐敗分子、弄虛作假，以及公民、社會組織及申報受理、審查機關以外的其他國家機關工作人員違法查閱、獲得、使用申報材料的均應負法律責任。

（六）公開申報與秘密申報相結合

在學習借鑒的基礎上，結合我國的國情，實行公開申報和秘密申報相結合的原則。在筆者設計的申報主體范圍內，省（部）級以上官員的申報資料必須公開，接收公眾的監督；科級以上、省（部）級以下的官員則實行秘密申報原則，但必須經過嚴格審查；從事特殊工作的申報主體，實行秘密申報原則；對于符合公開申報原則的政府高官，離休后3年內申報資料也納入公開申報，增加官員財產申報制度的震懾力。

（七）設立權威獨立的受理審查機構

世界各國和地區的實踐表明，成立獨立的財產申報機構更有利于反腐敗工作的進行。目前我國已經成立了一個專門的預防腐敗機構——國家預防腐敗局。其主要職能是：一、負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導；二、協調指導企業、事業單位、社會團體、中介機構和其他社會組織的預防腐敗工作；三、負責預防腐敗的國際合作和國際援助。如果國家預防腐敗局成為財產申報制度的執行機關，肩負起申報監督和審查的重任，將有利于充分體現其預防的核心理念，有助于推動其職能的實現。

在具體的機構設置上，應當加快地方預防腐敗局的設立進程，實行垂直領導，實現國家預防腐敗局直接領導地方預防腐敗局，同時地方預防腐敗局可以不受地方政府的干預開展工作。在此基礎上，根據申報對象的職級不同確定其申報材料的受理和審查對象：國家預防腐敗局對副部級以上官員的財產狀況進行審查；省級預防腐敗局審查廳局級官員的財產申報情況；地級市預防腐敗局審查縣處級官員的財產申報狀況；縣級預防腐敗局審查科級公務員的財產申報狀況。

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