善治國土資源

土地和信貸是宏觀調控的兩大閘門。國土資源部肩負著土地調控的艱巨職能。

未來10年，土地及其相關問題是影響中國經濟最重要的因素之一。

就最直接的影響來說，包括了地價與房價的關系、耕地與中國糧食安全的關系及土地財政等問題。

但就長期性而言，土地制度尤其是農地制度的市場化改革，不僅影響中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，也影響幾億中國農民的生產生活方式。

如何著眼于全球范圍配置資源，實施資源全球戰(zhàn)略，積極參與國際競爭，推進資源戰(zhàn)略合作，保障能源資源安全和經濟安全，也已經成為國土資源管理“十二五”期間重要的戰(zhàn)略任務。

就這些現實和長期性重大問題，《財經國家周刊》于近期專訪了國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史。

“雙保”化解“兩難”

《財經國家周刊》：“十一五”期間，國土資源部在參與宏觀調控過程中，做了哪些重要的工作？

徐紹史：在“十一五”國土資源改革發(fā)展實踐中，我們堅持以構建保障和促進科學發(fā)展新機制為主線，既抓頂層設計、又抓業(yè)務基礎，統(tǒng)籌工作布局，為國土資源事業(yè)長遠發(fā)展奠定堅實基礎。同時，堅持統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源，有效服務經濟社會發(fā)展大局。

具體來說，“十一五”期間，國土資源系統(tǒng)在應對國際金融危機、抗擊汶川地震等特大自然災害、促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展等方面工作成效顯著。

一是國土資源保障能力和服務水平不斷提升。全國共批準新增建設用地3300多萬畝。單位GDP建設用地消耗下降29%。全國土地出讓收入近7萬億元。新增石油、天然氣地質儲量56億噸和3萬億方，新增煤炭資源儲量3380億噸、鐵71億噸、銅1656萬噸、鉛鋅3345萬噸、鋁土礦5.1億噸、金2226噸。主要礦產品產量持續(xù)增加，石油近10億噸、天然氣超過3800億立方、煤炭140億噸、鐵礦40億噸。

二是國土資源保護和監(jiān)管秩序持續(xù)向好。堅守18億畝耕地紅線，基本農田面積穩(wěn)定在15.6億畝以上。全國農村土地整治面積6000多萬畝，新增耕地2000多萬畝，農業(yè)生產能力提高10%-20%。完成了125萬平方公里農用地分等定級評估和165萬平方公里54種土壤微量元素測評分析。整合礦區(qū)6574個，減少礦業(yè)權2.6萬多個。土地礦產違法違規(guī)形勢逐步好轉，尤其是近三年來，違法建設用地宗數、面積和占用耕地面積平均分別下降25%、24%和26%，無證勘查開采礦產資源案件發(fā)生率下降32%。

三是國土資源維護民生力度不斷加大。征地補償標準提高30%以上，2500多萬被征地農民納入社會保障。保障性住房供地超過68萬畝。應對重大自然災害的能力不斷提高，在全國30個省（區(qū)、市）1000多個縣開展了地質災害氣象預警預報，成功避讓地質災害3000多起，避免人員傷亡近19萬人，避免直接經濟損失20多億元。幫助缺水地區(qū)解決了1000多萬人飲水問題。

四是國土資源發(fā)展后勁日益增強。國土資源規(guī)劃體系逐步完善，土地、礦產、地質勘查和地災防治四項基礎規(guī)劃全面完成。依法行政不斷加強，土地、礦產“兩法”修改穩(wěn)步推進。第二次全國土地調查成果的重要作用日益顯現，礦產資源三項調查取得積極成果，利用科技手段創(chuàng)新國土資源管理工作力度不斷加大。全國1∶5萬區(qū)調和航磁工作程度分別達到23%和39%。全系統(tǒng)隊伍建設不斷加強，執(zhí)行力、戰(zhàn)斗力不斷增強，部門公信力不斷提升。

《財經國家周刊》：從國內形勢來看，“十二五”期間，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化快速推進，土地和礦產資源需求將持續(xù)上升，國土資源管理形勢依然嚴峻。您如何看待土地管理的兩難局面？

徐紹史：土地管理是社會各界關注的熱點焦點，也是我們工作中的重點難點。由于多因素疊加，土地管理的“兩難”局面和“雙重”壓力日益突出。

2010年土地市場總體運行平穩(wěn)，全年實際建設用地642萬畝，同比增長34.2%。四季度來，全國105個重點城市地價總水平2882元/平方米，同比增長8.6%，住宅用地價格同比上漲11%，房地產用地調控面臨較大壓力。2010年全國土地出讓成交總價款突破2萬億元，城市發(fā)展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。2011年，雖然中央要求在“十二五”開局之年要防止盲目鋪攤子、上項目，但各地加快發(fā)展的勢頭依然強勁，土地需求十分旺盛。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化快速推進、16個國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實施，以及基礎設施建設、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、社會民生項目、旅游業(yè)和現代服務業(yè)等用地需求將明顯增加。與此同時，土地供給相對不足與土地利用粗放浪費并存，節(jié)約集約用地的難度很大。

近幾年，各地在國土資源領域進行了大量的改革探索，取得了積極進展，但已經觸及一些深層次的問題，深入推進的難度加大。從土地管理來看，農村土地管理制度改革、城市低效利用土地的二次開發(fā)、征地制度改革等，需要進一步探索推進。審批制度、管理方式的改革，還需要持續(xù)推進。改革創(chuàng)新，既不能等、要積極探索，又不能急、要穩(wěn)妥有序，更不能亂、要依法依規(guī)。改革創(chuàng)新需要在協(xié)調配合中不斷凝聚共識，積極穩(wěn)妥地推進。土地執(zhí)法形勢總體向好，但違法違規(guī)用地依然總量大、比例高，從2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結果看，重點工程項目用地和部分行業(yè)用地違法問題嚴重，問責壓力大。土地管理“兩碰頭、一憂慮”的局面沒有根本改變，形勢更為復雜。

面對復雜的形勢，對照中央的要求，我們要準確把握國土資源工作在經濟社會發(fā)展中的方位、承擔的職責和肩負的使命，更加準確地定向、定位、定思路，堅持改革創(chuàng)新，善治善為，變壓力為動力，化挑戰(zhàn)為機遇，切實有效推進國土資源管理各項工作。

土地制度創(chuàng)新方向

《財經國家周刊》： 2010年國土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部正式啟動了土地違法問責制，對土地利用違規(guī)的地方負責人進行約談。這一制度，目前運行如何?

徐紹史：2010年底，部里約談了12個市、縣政府的負責同志。2011年初，北京督察局、上海督察局、武漢督察局等也都約談了當地違法違規(guī)用地比例較高的市、縣政府負責同志。

土地違法違規(guī)問責的是當地政府，通過這件事進一步推動建立國土資源“大家管、大家用”的共同責任機制。2010年是第3次約談，前兩年被約談的市、縣中，有的增加了執(zhí)法隊伍編制，有的增建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所，有的黨政領導一起抓，相關部門一起抓，取得了很好的效果。

《財經國家周刊》：閑置土地是房地產領域的一個突出現象。在督促地方政府落實地產調控責任上，又采取了哪些監(jiān)管措施？

徐紹史：近年來，按照國務院加強房地產市場調控的一系列政策部署，我們督促地方政府落實房地產市場土地調控責任，做了大量工作。

一是加強了對保障性住房用地的監(jiān)管，督促地方科學編制和執(zhí)行住房用地供應計劃，確保各地保障性住房用地計劃比例達到國家規(guī)定的標準。

二是督促地方政府清理處置閑置土地，嚴格落實閑置土地處置政策，依法加快處置房地產閑置用地。持續(xù)跟蹤國土資源部公開掛牌督辦的閑置土地的處置情況。向30個省（區(qū)、市）人民政府發(fā)出整改意見書，督促地方依法加快整改處置閑置房地產用地。

三是積極參與房地產用地專項整治。根據我部在全國開展房地產用地專項整治的工作部署，各派駐地方的國家土地督察局已經把房地產用地供應開發(fā)和利用情況作為監(jiān)督檢查重點，嚴厲打擊違法違規(guī)用地行為，切實將房地產市場土地調控政策監(jiān)管到位。

《財經國家周刊》：市場機制被引入到土地資源的配置之中。目前我國土地資源配置的市場化程度有多高？下一步還會有哪些具體的市場化推進安排？

徐紹史：我國土地資源配置從改革開放前單一的“無償、無限期、無流動”的行政配置方式成功地過渡到了以“有償、有限期、有流動”的市場配置為主、行政配置為輔的方式。2010年，全國土地出讓總面積437.27萬畝，占土地供應總量的68.1%，同比增長2.6個百分點，土地有償配置比例進一步提高。

我們將逐步實現從政府主導的土地資源配置方式向以產權為基礎的市場配置方式轉變，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

近期，我們將著重開展兩方面工作，一是落實《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》要求，修訂發(fā)布《國有建設用地劃撥目錄》，進一步縮小劃撥用地范圍，首先推進經營性基礎設施有償使用，然后按《土地管理法》修訂確定的原則，推進其它用地的有償使用。

二是在近年來試點探索的基礎上，按照十七屆三中全會關于推進農村土地管理制度改革的精神，推進農村經營性集體建設用地使用權流轉和有償使用，促進農村土地資源節(jié)約集約高效利用。

《財經國家周刊》：“十一五”以來，土地管理制度改革和創(chuàng)新方面，主要表現在哪些方面？

徐紹史：黨中央、國務院對國土資源工作高度重視，近年來出臺了一系列重大政策措施，對國土資源工作做出了全面部署。

為落實黨中央、國務院關于土地管理制度改革的部署，積極應對國際金融危機引發(fā)的經濟形勢的重大變化，支持地震災區(qū)重建，解決涉及土地征收中的矛盾和糾紛等，我們建立了一系列制度，進行了相應的改革。如建立國家土地督察制度，加強對地方政府用地行為的監(jiān)管。對報國務院批準單獨選址建設項目用地和城市建設用地審查辦法進行改革，報件由35 件減到10件，時間縮減到1個月內；探索推進差別化的建設用地計劃管理，建立遙感監(jiān)測“一張圖”和批供用補查綜合監(jiān)管平臺。

國土資源部與監(jiān)察部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)文，構建追究土地違法行為責任機制；與證監(jiān)會、銀監(jiān)會建立信息共享、房地產企業(yè)上市融資審核等部門協(xié)調聯(lián)動機制。共同責任機制和耕地保護責任目標考核機制獲得重大進展，部分地方探索建立耕地保護經濟補償機制。

對國有土地有償使用也進行了制度改革。在繼續(xù)實行經營性用地招標拍賣掛牌的同時，全面推行工業(yè)用地招拍掛，研究提出了擴大土地有償使用范圍的改革方案。

與發(fā)展改革委、統(tǒng)計局聯(lián)合制定《單位GDP和固定資產投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗考核辦法》，全面推進國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，廣東、合肥等地開展節(jié)約集約用地示范建設，進一步完善節(jié)約集約用地制度。

積極開展國家綜合改革試驗區(qū)土地管理專項改革，參與研究制定區(qū)域經濟發(fā)展的配套政策，與26個省份簽訂相關合作協(xié)議。目前，《土地管理法》修訂工作也正在積極推進。

十二五著力“轉方式”

《財經國家周刊》：2011年是“十二五”開局之年，國土資源管理工作從哪些方面入手來促進經濟發(fā)展方式轉變？

徐紹史：國土資源管理工作已經站在新的起點上。“保經濟發(fā)展，保耕地紅線”年度行動是我們落實保障發(fā)展和保護資源的重要平臺，我們將持續(xù)抓好，不斷深化，著力促進發(fā)展方式轉變。具體將做以下幾方面工作：

建立差別化供地政策。一是按照國家宏觀調控要求，因地因時制宜制定政策，強化落實情況的監(jiān)督檢查，提高政策的有效性和執(zhí)行力。二是積極探索不同區(qū)域、不同產業(yè)差別化用地政策。探索實行精細化、差別化管理。三是系統(tǒng)總結在應對重大自然災害和國際金融危機等特殊時期以及改革試驗中臨時性應急措施和特殊政策，及時規(guī)范上升為制度性政策。

加強和改善房地產用地調控。科學編制和實施房地產用地供應計劃，確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設用地供應總量的70%，確保1000萬套保障性住房用地供應。堅持和完善土地招拍掛出讓制度。認真總結、規(guī)范和完善“限房價競地價”、“雙向競價”、“綜合評標”等多種房地產用地出讓模式，推動工業(yè)用地彈性出讓和租賃制，推動土地供應由“價高者得”的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。繼續(xù)加強房地產用地供應和開發(fā)利用的動態(tài)監(jiān)管，大力推進閑置土地整治清理，加大違規(guī)違法房地產用地信息公開和查處力度。

大力推進資源節(jié)約集約利用。認真總結國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價經驗，開展開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等各類園區(qū)節(jié)約集約用地情況的調查清理。組織實施好礦產資源節(jié)約與綜合利用專項，開展礦產資源綜合利用現狀調查，加強礦山企業(yè)“三率”考核，運用經濟手段激勵礦山企業(yè)提高礦產資源節(jié)約與綜合利用水平。積極推進綠色礦山建設，建設一批礦產資源節(jié)約與綜合利用基地。深入推進國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，全面開展達標建設，不斷總結推廣新模式、新機制，推進理論創(chuàng)新。

健全完善耕地保護制度。會同有關部門認真做好2010年耕地保護責任目標考核，部署劃定永久基本農田，開展耕地保護補償試點。采用信息化手段等有力措施，進一步強化耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管，探索耕地占補平衡市場化的方式。做好農用地分等定級評估和土壤微量元素測評分析成果應用，探索成果動態(tài)更新機制，促進耕地質量保護。

嚴格規(guī)范增減掛鉤試點切實做好農村土地整治。一是按照《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治的通知》要求，開展增減掛鉤試點和農村土地整治情況的清理檢查，全國開展一次專項檢查。二是切實做好農村土地整治工作，認真組織實施10個重大工程，落實配套資金和工程監(jiān)管，規(guī)范推進農村土地整治示范省的建設。三是加強政策宣傳，營造良好的輿論環(huán)境和社會氛圍。真正把增減掛鉤和農村土地整治這件利國利民、利鄉(xiāng)利城、利農利工的好事辦好。

全面強化土地督察和執(zhí)法監(jiān)察。一是堅決貫徹敢于碰硬、不怕得罪人、毫不松懈的要求，進一步做好土地督察工作。完成60個地級以上城市的例行督察，加強對地方政府貫徹落實土地調控政策和重點地區(qū)耕地保護政策執(zhí)行情況督察，不斷強化對地方政府土地利用和管理業(yè)務的全程監(jiān)管。二是完善執(zhí)法監(jiān)察體系。堅持每季度公開通報和掛牌督辦一批違法案件。切實抓緊做好2010年度土地礦產衛(wèi)片執(zhí)法檢查和實施問責相關工作。建立與法院、檢察院、公安和紀檢監(jiān)察機關聯(lián)席會議制度。推動部、省、市、縣四級12336國土資源違法舉報工作互聯(lián)互通，及時發(fā)現和報告土地、礦產的違法違規(guī)行為。全面投入使用國土資源遙感監(jiān)測全國“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，提升監(jiān)管能力和水平。

《財經國家周刊》：“十二五”轉變經濟增長方式對國土資源提出了更高的要求，如提出了單位GDP土地利用這一指標。“十二五”的目標是什么？

徐紹史：“十二五”的主要目標一是耕地面積不減少、質量有提高。基本農田穩(wěn)定在15.6億畝以上，嚴格落實耕地占補平衡，建設占用和災毀耕地足額補充，同時通過農田整治、村莊整治、工礦廢棄地復墾和宜農未利用地適度開發(fā)新增耕地2000—2250萬畝。

二是地質找礦取得重大突破。扎實推進地質找礦新機制和找礦突破戰(zhàn)略行動，新發(fā)現大中型礦產地500處以上，新形成10處以上大型能源資源基地，保障能力顯著增強。

三是節(jié)約集約利用水平明顯提升。全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，實現單位GDP建設用地消耗降低30%以上，礦產資源總回收率提高3%—5%。

四是維護民生做出新貢獻。優(yōu)先保障民生用地供應，保障性住房用地做到應保盡保，嚴格落實被征地農民的補償政策，全面建立地質災害調查評價、監(jiān)測預警、防治和應急體系，防災減災能力明顯提高。

五是違規(guī)違法行為得到有效遏制。執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制不斷健全，國家土地督察制度不斷完善，國土資源利用和管理秩序進一步好轉。

六是市場體系更加健全。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場和統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權市場初步建成。

為做好“十二五”期間國土資源管理工作，我們要把保障和促進科學發(fā)展作為國土資源管理的首要任務，完善政策、主動服務；把強化國土資源保護作為國土資源管理的戰(zhàn)略要求，堅守紅線、毫不動搖；把推進資源節(jié)約集約利用作為破解發(fā)展與保護難題的根本途徑，牢牢把握、大力推進；把維護權益服務社會作為國土資源管理的工作準則，勇于擔當、不斷強化；把加強執(zhí)法督察維護土地礦產管理秩序作為國土資源管理的重大舉措，敢于碰硬、毫不松懈；把解放思想、深化改革作為國土資源管理的強大動力，迎難而上、重點突破。

總之，國土資源管理使命神圣、責任重大。我們一定要保持昂揚奮發(fā)的精神狀態(tài)、攻堅克難的充沛激情、銳意改革的堅定決心，振奮精神、開拓進取、善治善為，努力開創(chuàng)國土資源管理工作新局面，為保障和促進科學發(fā)展做出新的更大貢獻。

徐紹史簡歷

1951年10月生，浙江寧波人，經濟學碩士，1969年4月參加工作，1974年12月加入中國共產黨。從1969年4月至1971年12月，為吉林省汪清縣插隊知青，隨后在汪清縣食品廠、羅子溝公社、縣工業(yè)局工作。1977年3月至1980年3月，在長春地質學院水工系水文地質及工程地質專業(yè)學習。1980年3月起，歷任地礦部政策法規(guī)研究室干部、部領導秘書，部辦公廳副主任、主任等職。1991年12月至1993年10月掛職任廣東省地礦局副局長，1992年11月兼任深圳市地質局局長。1993年10月起，歷任國務院辦公廳秘書一局副局長、局長。2000年12月任國務院副秘書長、機關黨組成員。2007年4月任國土資源部部長、黨組書記，兼任國家土地總督察。2007年10 月當選為中國共產黨第十七屆中央委員會委員。