走出“地荒”

每一個上下班高峰期，鄭州人民路與二七路的交匯處都變為一個巨大的移動停車場，這座人口超過千萬的城市正處在第一條地鐵建設所帶來的沖動中。這項為期五年的工程，正在邁入攻堅期。而比之更為迫切的是城中村和城邊村改造，這正成為鄭州緩解“地荒”所打出的下一張牌。

按照河南省分配下來的任務，在接下來的5年中，鄭州市將建設超過4000萬平方米的各類保障房。而之前的5年中，整個河南省保障房建設總量為4952萬平方米。對鄭州來說，這張“軍令狀”絕不輕松。

鄭州市“十二五”保障房建設規劃（討論稿）顯示，從今年到2015年，保障房用地供應總量為20481畝，其中今年的任務量為3510畝。

鄭州市國土局人士表示，以往每年的住宅用地供應量大概在200~300公頃（約3000畝~4500畝）。以此數據看，僅保障房用地就接近這一平均水平。

壓力之下，鄭州開始瞄準城中村及遠郊村的土地；另一方面，著手嘗試引入制造企業參與建公租房，緩解土地及資金壓力。

嚴格來講，此兩種對策游走于政策邊緣。前者為農村集體建設用地，后者為工業用地。國土資源部人士對《財經國家周刊》表示，這兩類土地能否用于保障房建設，目前尚無明確政策。“是新出現的情況，政策是否允許還需要觀察。”

“從省里到市里，落實保障房用地的壓力非常之大，從上到下都在找地。” 接近河南省政府的人士說。

地荒壓力

53823套房，700萬平方米，140公頃土地。無論房管局還是國土局，這一串數字都已背得滾瓜爛熟。

“要說困難，毫無疑問是資金和土地。”鄭州市房管局政策研究室副主任白天說。而鄭州市國土局土地利用處更是經歷了高速運轉的一個月。“整個3月到現在，市本級、各區縣、包括開發商，都在找地。無論地塊大小，先上報再說。”土地利用處副處長孫春雷說。

按照計劃，2011年鄭州市將供應702.1萬平方米保障房。孫春雷告訴《財經國家周刊》，指標層層下達后，鄭州市政府針對供地召開過多次會議，對用地量進行測算，最終這一數字被確定在140公頃左右。“整個3、4月份，我們都在加班加點找地，現在已經全部落實到具體地塊。”

孫說，“上面如果有決心，我們就沒有問題。”

現實困境依然存在。“保障房計劃很可能會落空。”當地一位開發商說，“三方面制約，制度、資金和土地，現在看，前兩項都沒問題，但鄭州太缺地了。”

華創證券曾于3月底赴河南調研，其提供的數據顯示，鄭州的保障房供地分為四類：

首先，目前“四證齊全”、可以開發的土地53公頃；其次，已經獲批、正在征收的土地20公頃；第三，已經審批核準的鄭州市航空港區、富士康、格力電器等企業可用于建設公租房的土地47公頃；最后，國土資源局規定2011年出讓的每一宗住宅用地的10%必須配建保障房，約為30公頃。

“總體上看，鄭州市2011年保障房的土地需求已全部落實。”華創證券分析師華中煒說。

4月17日，在鄭州某開發商的辦公室里，《財經國家周刊》記者見證了這樣一幕：一名當地規劃局人士前來游說，他自稱手中有330畝工業用地。“已經拿到土地證，要不要？”

開發商當即表示，只拿住宅地塊，不做工業地產。該規劃局人士頗為不屑。“拿地思路要放寬。”他說，“先蓋上標準廠房再說，過半年后，想蓋啥就蓋啥。”“省里市里不斷開會，要落實土地的壓力特別大，從上到下都在到處找地，有工業用地就趕緊拿。經適房已經沒有地了。政府急了說變性就變。”

該規劃局人士走后，當事開發商說，“土地就缺到這種程度。”

就全國而言，每年所供的國有建設用地中，住宅用地比例偏低，鄭州也是如此。當地人士做過統計，每年住宅用地量僅占總量的三成左右。

但孫春雷并不認可這一說法。“我們沒有厚此薄彼一說，每年用地量多少也比較科學。比如開發區工業化進程快，招商很頻繁，而且工業用地地塊相對比較大，總量就變大了。”

孫春雷表示，鄭州受困于用地指標與實際用地需求的巨大反差。“比如給的指標是10平方公里，而需求卻是50平方公里，就得考慮各種地塊兼顧到。”

鄭州國土、房管系統的多位官員均認為，2011年供地任務完成無憂。但2012年，鄭州的保障房建設面積比今年更為龐大。

鄭州市“十二五”保障房建設規劃（討論稿）數據顯示，2012年鄭州將建設808.9萬平米保障房，比今年多出100萬平米。明年的土地怎么解決，已經擺上臺面。

根據鄭州國土局方面的說法，其用地處已著手明年工作，開始往省里和國家上報用地指標，各個縣市包括區里，開發商等，已經開始做工作。“經適房提的早，前幾年就做工作了，該報批報批、該征收征收，今年有一批新增用地已經在征收階段。”

除了提前進行土地收儲征收，鄭州市的另一做法是壓縮工業用地，集約利用。由于各地用地指標均為自行上報一個總數，工業用地的減少，將可能提供更多住宅用地。

“工業用地也一樣缺，有的面積太小就不給批地了，直接蓋標準廠房。”孫春雷說。

耕地占補平衡是各地慣常手段，占用耕地后，另覓新地開墾為農田，以確保18億畝耕地紅線。但在鄭州，因為缺地，當地耕地占補平衡已經很難，有一些要到駐馬店等地方搞異地平衡來置換指標。

“不能再繼續攤大餅，國家控制用地量是理性的做法。”孫春雷說。

據《財經國家周刊》調查，目前鄭州對于工業用地的標準是，一公頃的投資強度不少于3500萬元，以前這一數字是2000萬元。這意味著一公頃土地上必須有更大的承載力。“原先開一個工廠的用地，現在要開兩個廠。”

河南省最近下發文件，對工業用地的容積率做出新規定，除個別地區外，容積率不得小于1，對工業用地提出了更高要求。

工業用地新嘗試

5年，20481畝保障房用地供應，這對每年住宅儲備總量4000多畝的鄭州而言困難重重，工業用地正在成為新寵。

鄭州2011年的160公頃保障房用地中，有47公頃出自企業，其中大部分為工業用地。

鄭州國土局人士表示，航空港區有6000多套保障房，“是今年比較特殊的一塊”。這部分公租房所有者為富士康公司，再加上西開發區等地的格力電器、海馬汽車，制造企業成為鄭州公租房建設的主角。

華創證券策略研究員郭艷紅表示，鄭州目前在做詳細規劃，隨后將上報到住建部和國土部。“到底能不能用工業用地做保障房。我覺得政府還是鼓勵的可能性大一些，只靠政府來建公租房是不可能的，這么多資金怎么出？”

鄭州在等待審批的過程中，相當體量的公租房已經先行開工。鄭州市房管局政策研究室副主任白天告訴《財經國家周刊》，分別位于兩個開發區的海馬汽車與富士康，其公租房都已經部分完成。其中海馬汽車的一期公租房已經建成，富士康的速度更快，有30多萬平米簡裝修房在配家具，將在上半年交付使用。

白天介紹，海馬汽車建設模式為，在劃撥工業用地的同時，預留5%~10%規劃成職工公寓。“土地等于是政府一次性給它劃撥或出讓，它建廠房的同時把職工公寓建起來，建設資金主要是按照經適房辦法減免稅費，盡量降低成本。”

進入鄭州較晚的格力電器，也將采用此模式建房，并納入公租房范圍內。此刻正緊鑼密鼓地籌建工廠和宿舍。

“用地上保證產業聚居區工人來使用，而且明年根據規模來說，還是有。”孫春雷表示，這是鄭州建設公租房的新嘗試。

若能控制住宅面積，此舉并不違規。2008年初，國土部明文規定，工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積，不得超過工業項目總用地面積的7%。

富士康則為另一種模式。按規劃，其位于航空港區的工廠將有10萬~20萬人的規模。“我們目前僅掌握它報上來的用地量，具體模式并不了解。”孫春雷說。

他介紹，航空港區的用地情況比較特殊，其原先分別隸屬于新鄭市和中牟縣。即使現在，很多資料也是這兩個地方審批，土地供應不歸市本級。“是那兩個地方發證，土地使用權在縣市一級，航空港區不審批土地。這邊的土地管理體制還沒有理順。”

白天對《財經國家周刊》介紹，富士康的公租房建設用地并非劃撥，而是企業參與招拍掛后自己建設。政府在土地出讓前，把套型結構、租金水平、建設標準等一一明確后，定向出租給用工企業。“要走招標程序。”

在此過程中，富士康享受了諸多優惠政策，比如底商可以允許出售或持有；建設過程中，按照經適房辦法減免基礎設施配套費等各種稅費；此外，企業拿地的價格相對較低，建安成本也不高。

知情人士表示，空港區域的生活區與工廠區完全分離，富士康所獲地塊全部位于生活區內，公租房建成后，不只解決本公司職工住宿問題。“而其生活區目前是給富士康用，但后期它配套的產業鏈公司也將進入，都是勞動密集型產業，一期二期后續建設也不是完全對富士康來供應。”

知情人士表示，空港區域前期的公租房，全部由政府代建后歸富士康所有，引發較多爭議。“出于招商引資考慮，估計是政府幫它建，之后定向租給它。”而同一區域的其它土地，已經被正常出讓，由企業來建設公租房。除享受保障房政策外，政府承諾以后將回購這些房子。

“是否全部由企業自建，還有待考察，企業恐怕也沒有太大精力。”當地一位官員在談及富士康公租房模式時表示，作為河南省的“1號工程”，富士康員工的居住問題相當重要。

但多位當地開發商均表示，“幫企業建房，解決不了市場居住的壓力。”

瞄準城郊村

對鄭州而言，城中村和城郊村的集體建設用地更值得挖掘。“探討在集體建設用地上建公租房，是一條出路。”鄭州國土局人士說。

當地開發商告訴《財經國家周刊》，城中村和城郊村里許多小的地塊，都被納入保障房用地規劃中。“比如村里20畝地，以前都不批，現在要蓋保障房，都批下來了。”

鄭州市國土局方面證實，在之前的緊張找地過程中，下面縣市的小地塊也都一一被落實。其中不乏零敲碎打的小幅地塊。而下一步，鄭州打算將大量的城郊村變為土地供給的源頭。

國土局人士介紹，在先期規劃中，村集體與開發商在達成一致的前提下，可以進行房地產開發。前者有集體用地規劃，可以以地入股；后者出資負責建安，因在城郊地帶，成本較低。

這一計劃是否可行，要看城郊的公租房能不能租出去。當地開發商，以及國土、房管系統的多位官員，均持樂觀態度。

其中的一個大背景是，國家在“十二五規劃”中將鄭州納入中原經濟區，鄭州看中的是未來的政策支持，以及大量企業投資及務工人員的入駐。

“這么多人，配套設施得有。要靠公租房來解決，這也是我們今年公租房建設量大的原因。”孫春雷說。

對鄭州而言，“十一五”期間已經完成不少城中村改造，主要開發成安置房和商品房，剩余開發量不多，“從這塊來找保障房用地不大可能”——重點是城郊村。

經過土地整合，撤村并點等一系列舉措，已經有不少土地納入政府視野。“城郊村改造有大量集體用地可以用，當然現在也是探討研究相關政策。”孫春雷表示。

當地開發商告訴《財經國家周刊》，以往城郊的集體建設用地不少蓋成小產權房，成為城市新居民的吸納地。

“如果以后政策支持，就可以建。”鄭州國土局人士認為，當前用地緊張，可以將大量集體用地利用起來。“以前公租房概念還沒出來，因此沒有政策說不允許建公租房。現在用地這么緊張，百姓愿意以地入股，這樣也不違法。”

孫春雷介紹，大多數城郊村原先的規劃很亂，土地利用率很低，空心村很多。“通過村莊整治，可以提高容積率重新規劃，節約出大量建設用地，宅基地也是建設用地。再有配套政策，是可以做的。”

但鄭州的拆遷成本日益高漲，拆后重建可否建成保障房則仍有疑問。

《財經國家周刊》記者走訪了當地最大一個城中村，該村有土地6300畝，居民13500人，整體拆遷規劃已經完成，但拆遷工作進展緩慢。其項目負責人表示，村集體要價過高影響了拆遷進度。“回遷房要人均200平方米，而鄭州市的文件規定是130平方米。”

另一阻礙在于政府的收益過高。“之前的土地出讓金100%返還，現在市政府、區里都留一塊，大約30%到40%。”核算下來，一畝地的成本已經超過500萬元。

按照規劃，該項目除去回遷房，需配建10%的廉租房，這在鄭州市所上報的52823套保障房計劃之內，但何日完成還是懸念。