淺析土地綜合整治

摘要：土地整治，是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手和新的平臺(tái)，同時(shí)也是一項(xiàng)民生工程，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重要舉措。本文從土地綜合整治的內(nèi)涵、內(nèi)容和目標(biāo)等方面進(jìn)行了綜合分析，提出了土地整治需要注意的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：土地綜合整治

1 土地綜合整治的內(nèi)涵

土地綜合整治即土地整治項(xiàng)目、集體建設(shè)用地整治與集中使用項(xiàng)目以及綜合整治項(xiàng)目，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它包括利用、開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理、法規(guī)、規(guī)劃、管理等諸多要素。概況地說(shuō)，土地綜合整治，是通過(guò)土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過(guò)土地、資本、技術(shù)結(jié)合，對(duì)人（農(nóng)民）、產(chǎn)業(yè)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行綜合的統(tǒng)籌安排，使農(nóng)民從被動(dòng)城市化到主動(dòng)城市化，實(shí)現(xiàn)在一樣的土地過(guò)上不一樣的生活。其主要做法包括：土地整治（農(nóng)田整治、村落整治等）、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行體制和機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)整、協(xié)調(diào)各方主體利益，以及進(jìn)行配套制度改革等，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。土地綜合整治的根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地的需求，在前置條件和一定的規(guī)則約束下，采取各種經(jīng)濟(jì)、法律、行政的手段，穩(wěn)步進(jìn)行綜合整治。

2 土地綜合整治的內(nèi)容

2.1 耕地整治——提高耕地集約節(jié)約利用 耕地是保障一個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、不可替代性的重要資源。耕地保護(hù)工作事關(guān)國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定大局。國(guó)家要發(fā)展，就必須保護(hù)相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地。加強(qiáng)耕地的保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用，始終是我們必須高度重視并研究解決的戰(zhàn)略性問(wèn)題。因此，我國(guó)將保護(hù)耕地作為一項(xiàng)基本國(guó)策。開(kāi)展農(nóng)田整治是對(duì)耕地、宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整治，在新增加耕地的同時(shí)，做到田成方、樹(shù)成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)為一體的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。

2.2 村落整治——配套公共服務(wù)設(shè)施 黨的十六屆五中全會(huì)提出，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總要求建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，也就是說(shuō)，新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容不僅包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)，也包括文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。其中文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，就是要為農(nóng)民提供最基本的公共服務(wù)，滿足他們生存和發(fā)展的需要。推進(jìn)村落整治就是對(duì)農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施一起規(guī)劃，一起建設(shè)，一起更新，建設(shè)現(xiàn)代新村。

2.3 發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)——提高農(nóng)民收入水平 發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)即在集體建設(shè)用地上，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民參與經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)。依托小城鎮(zhèn)建設(shè)可以加速工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚，帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口改變傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，增加更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。由于人口的集中，必然增加消費(fèi)需求，擴(kuò)大市場(chǎng)容量，增加就業(yè)崗位。同時(shí)，農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)后，就業(yè)更多地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，收入將明顯提高。

2.4 通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤加快小城鎮(zhèn)建設(shè)——緩解城市建設(shè)用地壓力，支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程 城市的發(fā)展和擴(kuò)大必然要占用一定的土地，而社會(huì)的進(jìn)步又必將推動(dòng)城市的發(fā)展，處理好城市發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系就顯得尤為重要。而解決這一矛盾的唯一方法就是走集約化利用土地的道路。建新地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積。建新地塊中用于安置拆舊地塊農(nóng)村居民的土地面積應(yīng)低于原占用面積，建新地塊中其他建設(shè)用地的集約利用水平應(yīng)高于現(xiàn)有存量建設(shè)用地。拆舊地塊復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量應(yīng)不低于建新占用的耕地，并與基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)相結(jié)合。

3 土地綜合整治的目標(biāo)

3.1 釋放農(nóng)村土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富增值，提高農(nóng)民生活水平 “土地是財(cái)富之母”，我國(guó)農(nóng)村集體擁有很多土地，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不是缺乏土地，而是缺乏將農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地統(tǒng)籌安排，集約利用的途徑。這些問(wèn)題的存在根源于我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵則是通過(guò)土地綜合整治的途徑，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地。通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的土地綜合整治，激活農(nóng)民手中的土地財(cái)產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入水平和消費(fèi)能力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富增值；通過(guò)土地綜合整治，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地，實(shí)現(xiàn)土地及各種公共資源最大限度的整合提升和集約利用；通過(guò)土地綜合整治，新增加的耕地指標(biāo)用于城市發(fā)展建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡，支持城市發(fā)展；通過(guò)土地綜合整治，騰挪出的農(nóng)用地可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目招商或者發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民收入多元化，提高農(nóng)民的生活水平。

3.2 縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平 要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，首先從推動(dòng)公共服務(wù)的均等化做起，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。而這些，便需要通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地科學(xué)、合理、充分、高效的利用來(lái)予以完成。通過(guò)完善的規(guī)劃，在土地綜合整治的過(guò)程中改變土地的利用組合與形式，引入更為先進(jìn)的生產(chǎn)和生活方式，配備各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，為農(nóng)村居民帶來(lái)更多的財(cái)富與更優(yōu)質(zhì)的生活的同時(shí)使農(nóng)民享受到更好的居住環(huán)境和配套設(shè)施。這也是土地綜合整治的又一個(gè)主要目標(biāo)。

3.3 保護(hù)生態(tài)環(huán)境，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展 發(fā)展的根本目的是以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展，滿足人們的需求和愿望，提升人們的生活水平，任何時(shí)候都不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。因此在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，以土地綜合整治為平臺(tái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生態(tài)保護(hù)體系、污染治理體系、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4 土地綜合整治需要注意的問(wèn)題

4.1 是否適應(yīng)本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展 進(jìn)行土地綜合整治一定要適應(yīng)本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要確定。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行土地綜合整治成效明顯的地區(qū)，一定是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，本地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)開(kāi)始逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地升值潛力巨大，公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施配套仍比較落后的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)過(guò)于發(fā)達(dá)或落后都很難實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。如天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)的十幾個(gè)村落，由于靠近濱海新區(qū)的空港物流加工區(qū)，土地升值潛力巨大，進(jìn)行土地綜合整治之后就獲得了巨大的成功。而在西部很多地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，土地升值潛力很小，沒(méi)有足夠的資金推動(dòng)土地綜合整治，也無(wú)法進(jìn)行這項(xiàng)工作。

4.2 農(nóng)民參與的積極性 開(kāi)展土地綜合整治必須征得農(nóng)民的同意，這是實(shí)施的先決條件，也是成敗的關(guān)鍵。只有農(nóng)民都積極響應(yīng)并充分尊重農(nóng)民意見(jiàn)，土地綜合整治才能更好地維護(hù)農(nóng)民利益，而農(nóng)民的利益往往以現(xiàn)實(shí)利益為主。在土地綜合整治的方向和趨勢(shì)等問(wèn)題上，必須由地方政府進(jìn)行引導(dǎo)并向農(nóng)民交底，做農(nóng)民思想工作，讓他們樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀念。因此地方政府既要考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)對(duì)村莊的影響和又要考慮農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益，實(shí)現(xiàn)綜合整治的目標(biāo)。

4.3 資金是否能夠平衡 進(jìn)行土地綜合整治需要大量的資金來(lái)推動(dòng)，資金平衡問(wèn)題至關(guān)重要。土地綜合整治的資金來(lái)源主要包括政府投資、集體資金、社會(huì)資金，再加上土地的增值。在實(shí)施土地綜合整治前，必須要精確核算實(shí)施綜合整治的資金投入與回收計(jì)劃。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)過(guò)于發(fā)達(dá)或過(guò)于落后，都不利于實(shí)施土地綜合整治，其主要原因就在于資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡，要么投入過(guò)于巨大，要么收益過(guò)于微小。

土地綜合整治實(shí)踐，從某種意義上說(shuō)，是對(duì)已經(jīng)不再適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的城鄉(xiāng)土地管理二元結(jié)構(gòu)的突破，是在沒(méi)有違反任何現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地、房屋等產(chǎn)權(quán)的等值交換。實(shí)踐證明，土地綜合整治可以從根本上解決農(nóng)民生存環(huán)境改變、生活質(zhì)量提高、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等問(wèn)題，使廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“安居、樂(lè)業(yè)、有保障”，還可以節(jié)約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展騰出新的空間，這是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的創(chuàng)新實(shí)踐，是一條加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新路子。