城鄉統籌發展中的教育公平問題:理念與保障

【摘要】教育公平既是當前的社會熱點問題，也是當前教育改革的重要內容之一。城鄉統籌協調發展提倡一些新理念，如城鄉共同發展和市民與農民同等待遇、城鄉要素合理配置和合理流動以及積極的社會管理等。這些理念會促進社會的教育公平。而且，城鄉統籌協調發展會通過發展規劃協同化、公共服務均等化和城鄉經濟社會一體化等措施，為促進我國的教育公平提供制度、政策和社會性的保障。

【關鍵詞】城鄉統籌 教育公平 公共服務均等化

在建設和諧社會的實踐中，作為重要的文化傳承和創新領域，教育公平問題受到了前所未有的關注，成為當前教育改革的重要內容之一。而作為實踐科學發展觀和建設和諧社會重要途徑的城鄉統籌發展，所帶來的教育理念和保障措施恰恰對于促進教育公平和深化教育體制改革具有重大而深遠的意義。

一、教育公平的內涵與現狀

教育公平，是社會公平在教育領域的具體實現和延伸，是社會整體公平的局部體現和構成部分。因而，研究教育公平的內涵及其當前我國教育公平問題的現狀是正確理解城鄉統籌發展對于教育公平的意義的前提。

1 教育公平的內涵

在中外社會思想史上，教育公平的觀念可謂源遠流長。古代、近代的思想家、政治學家、倫理學家和教育家都分別從哲學、政治學、倫理學和教育學等不同學科領域探討過教育公平問題。在中國，兩千多年前孔子就提出了“有教無類”的樸素思想。在古希臘，亞里士多德等思想家們則把教育公平規定為和諧和秩序的一部分。近代以來，西方學者在啟蒙思想的影響下致力于在新的歷史條件中尋求現代教育公平。18世紀末以來，現代教育公平的思想開始深入人心，并在一些西方國家轉化為法律規范，通過法律措施明確每個公民的受教育機會。

至此，在相當長的一段時間內，教育公平被認為是公民平等享有教育權的法律權利。但由于社會政治、經濟和文化發展的差異性、社會貧富分化程度和人口發展的不平衡等因素的制約，法律上的權利難以在實際生活中被真實地體現出來。因而，教育公平關注的重點也逐漸從教育權利過渡到對教育機會、教育過程和教育效果的關注。

事實上，教育公平就其本質而言，是教育領域中人際間的利益關系的反映、度量與評價，具體表現為個人的身心發展權利、發展機會、發展條件的分配以及發展水平和資格的認定。就其內容而言，教育公平主要包括教育權利平等、教育機會均等、教育過程平等和教育效果公平等內容。教育權利平等是每個公民都享有平等的受教育權利；教育機會均等是指公民無歧視地分享教育資源的權利；教育過程平等是指學生個體在受教育過程中接受平等的待遇；教育效果公平則是指每個學生在接受教育之后都能達到基本的標準。教育權利平等、教育機會均等、教育過程平等和教育效果公平之間具有內在的邏輯聯系，相互制約相互影響。只有充分考量這四方面的內容，才能較完整地展現教育公平的發展狀況。

2 當前我國的教育公平問題現狀

改革開放以來，隨著國力逐漸強盛和社會的發展，我國教育公平得到了很大改善。但由于人口眾多、地域遼闊和各地區經濟、文化發展極不平衡等國情制約，我國教育公平仍然存在著一些突出的問題。

第一，教育權利平等在法律層面獲得了歷史性進步，但還尚未在每個公民身上充分體現出來。當代社會對教育公平問題的關注有一個突出特點，即對教育權利平等的關注逐漸轉移為對教育機會均等和教育過程平等的關注。新中國成立以來，就將全民列為我國的教育對象。采取了很多法律行政條例保障公民平等的教育權利。1986年制定的《教育法》就明確規定：“公民有受教育的權利和義務……依法享有平等的教育機會”。國家通過建立涵蓋從學前教育到高等教育的完整的教育體系、九年義務教育制度與在高等教育中長期實行高考制度和助學金制度等主要體制確保了公民的教育權利的平等。但隨著社會的發展，當前公民更加關注教育機會的均等和教育過程的平等。這也從另一個層面反映了中國教育公平深入發展的趨勢。

第二，教育機會均等有了很大提高，但仍然難以滿足社會需求。改革開放以來，我國接受教育的人數及其在全體國民中的比例都大幅提高。教育體制覆蓋的社會人群之廣泛是前所未有的，但不同地區、不同階層享受教育機會的差異表現出教育機會的不均等性。與城市相比，農村地區的學前教育機會和技術教育機會明顯不足。各個省份間的“高考分數線”的差異也是教育機會不均等在行政區劃上的表現。

第三，教育過程平等發展迅速，但仍有很大提升空間。教育過程平等要求學生個體在受教育過程中，在教育經費、教育內容、教師質量、學生受關注程度、公正評價等方面，接受平等的待遇，每個個體都受到“相當”(相稱)的教育。當前的有失公平的教育收費制度和重點學校制度帶來教育經費投入、教育質量等方面的差異是教育過程不平等的突出表現，由此引起來了一系列諸如“上學難”“擇校熱”等熱點問題。而廣受社會關注的“校車”問題也是教育過程不平等的一個表現。

第四，教育效果公平有了很大發展，但仍不令人滿意。教育效果公平程度受到個人因素、教育質量和社會發展機會等因素的影響。由于各地教育機會和教育過程的公平性的差異，處于同一教育體系中的不同教育實施單位培養出的學生的教育效果會有很大的不同。更有甚者，即使獲得了同樣的教育效果，處于經濟和社會發展水平高的地區的學生的發展機遇仍是那些處于欠發達地區的學生所望塵莫及的。

二、城鄉統籌發展中有關促進教育公平的理念

針對我國城鄉發展失衡的現狀，“十六大”報告提出了城鄉統籌的發展理念。統籌城鄉協調發展就是在處理城鄉發展問題時，要總攬全局，科學規劃，協調發展，促進城鄉共同繁榮與進步。從這一角度來看，城鄉協調發展與城鄉經濟社會統籌、城鄉一體化、城鄉融合等概念有著內在的必然聯系，它們都是強調如何把城市和鄉村納入統一的經濟社會發展大系統中，改變城鄉分割局面，建立新型城鄉關系，改善城鄉功能和結構，實現城鄉生產要素合理配置，協調城鄉利益，逐步消除城鄉二元結構，縮小城鄉差別。城鄉統籌是新時期我國經濟文化社會發展的重要指導戰略，為我國各項事業的發展提供了新的思路。就教育公平的內涵而言，城鄉統籌協調發展具有下列促進教育公平的理念。

1 城鄉共同發展、市民與農民同等待遇的理念

作為發展中國家從傳統的農業社會轉向現代的工商業社會所實行的過渡形式，城鄉二元結構在我國長期存在。囿于城鄉二元結構的制約，在我國形成了諸如二元就業制度、二元福利制度、二元教育制度等一系列二元制度，使得城市與鄉村、市民與農民長期處于實際上的不平等的地位，政治和法律上的平等權利在經濟、文化和社會生活中難以真正得以充分體現。

城鄉統籌發展就是要充分體現人的平等，在區域經濟、文化和社會發展中，把城市與農村是作為一個統一的有機整體，通過統一的規劃、制度、政策等手段，打破傳統“二元社會”造成的城鄉分割局面，促進城鄉共同發展，使農民逐漸獲得與市民同等經濟、文化和社會待遇。而城鄉統籌協調發展的這種理念恰恰為打破二元教育制度、實現教育公平創造了前提。與法律意義上的平等有所不同，城鄉統籌協調發展更加強調在公民實際社會生活中所享受到的平等權利。

2 城鄉要素合理配置、合理流動的理念

傳統二元社會結構的存在，使得各種生產和生活要素，包括教育資源，在配置上傾向于城市，有限的社會要素流動也主要以城市為目的地，造成農村地區獲得的生產和生活要素，包括教育資源，不僅與城市嚴重不均等，而且存在著嚴重供應不足的問題。改革開放以后，這種要素配置和流動的失衡根據不同地區的發展程度進一步拉大。以財政制度和戶籍管理制度為例。在傳統城鄉分離的二元社會，中央財政撥款傾向于城市，而在地方財政實力上，農村財政又遠不及城市財政，導致城市教育的財政撥款長期大大高于農村教育，城市教育資源配置遠優于農村。嚴格的城鄉戶籍分離制度限制了城市和農村中不同的受教育者對于教育資源的選擇，也限制了他們對于教育機會的把握，進一步加劇了城鄉教育的不公平現象。

城鄉統籌發展要求需要根據城市與農村協調發展、市民與農民平等待遇、等原則要求，均衡配置城鄉要素，促使要素在城鄉間合理流動，從而促進包括教育公平在內的社會公平。實際上，城鄉統籌發展，還能促使教育效果的公平合理程度的提高。近年來，城鄉學生進入高等教育領域學習的機會不等，畢業后的就業機會的不等——諸如農民工二代等現象，就是當前城鄉教育效果不公平的表現。只有實施城鄉統籌協調發展，才能減緩或消除這種教育不公平現象。

3 積極的社會管理理念

積極的社會管理，以建設一個好的社會為基本目標，以公平正義為實現途徑，以營造好的社會生態作為基礎，以健全社會機制作為實施的關鍵。在傳統城鄉分離的二元社會，占主導地位的是消極社會管理理念。所謂消極社會管理理念，就是以被動防范為手段、以維護現狀為目標的社會管理理念。而在城鄉統籌協調發展中，倡導的是積極社會管理理念。而積極社會管理理念則是以主動的建設和變革為手段，以改善社會的狀況、建設一個更加美好的社會為目標的社會管理理念。

因此，中國城鄉統籌協調發展與建設和諧社會的歷史任務結合在一起，通過制度創新，創造出一個更有活力和更加美好的社會。教育公平自然是其中的一個重要部分。積極的社會管理理念不僅為改進教育公平設置了思想方向，通過一系列的制度創新營造出良好的教育社會關系和積極進取的改革創新精神為教育公平提供制度、政策和實踐支持。

三、城鄉統籌發展對教育公平的保障和措施

城鄉統籌協調發展不僅在理念上，而且在保障措施上切實促進和保障教育公平的提升。其主要保障措施有如下三點：

1 發展規劃協同化

城鄉統籌協調發展要求在指導思想和發展規劃上就城市與農村視為一個整體，改變城市與農村割裂的發展格局，合理公平地做好城鄉共同、協調發展的布局；也不能簡單地將城鄉發展看作為單一的經濟發展過程，而要將其看作為政治、經濟、文化和社會等各個層面合理協調、協同發展的全面進步。城鄉統籌規劃是政府指導城市和農村發展的基本手段，也是提供公共服務和保障社會公共利益的重要方式和政策。

在城鄉統籌協同發展規劃中，就有教育公平的一席之地。在我國的整體發展規劃中，教育公平是社會公平的一個重要組成部分，是構建和諧社會的基石。城鄉統籌發展規劃的協同化反映在教育公平上，就是要在發展指導和規劃層次上將農村地區的教育目標、教育投入、教育資源、教育機會、教育質量和教育效果等方面指標逐步提高到與城市地區相比的合理水平。這種教育發展布局將是我國未來教育公平的根本保障。-

2 公共服務均等化

城鄉統籌協調發展的重要內容之一，就是推動城鄉公共服務均等化。所謂城鄉公共服務均等化，就是政府及其公共財政要為城市、小城鎮和農村地區的不同利益集團、不同經濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產品與公共服務，具體包括財政投入、成本分攤、收益分享等方面的內容。公共服務均等化有助于公平分配，可以實現公平和效率的統一。

當前，教育，也別是基礎教育，是我國推行城鄉公共服務均等化的重要領域。長期以來，中央和省級教育財政投入一直偏向城市，造成城市在教育環境和師資條件長期優于農村。而且，基礎教育過去長期由市縣級財政負擔，由于城市與農村財政實力的差距，造成農村基礎教育投入長期嚴重不足。對于教育這種特殊公共產品和服務的均等化，對于社會公平和發展具有十分重要的意義。公共服務均等化對于教育機會均等化具有極大地促進作用。作為現代教育的基本理念，教育機會均等具有鮮明的公平價值取向，對處于弱勢地位的社會群體教育權利的關切，達到公民平等分享教育資源和機會，為社會帶來公正與活力。

3 城鄉經濟社會一體化

城鄉統籌協調發展包括城鄉經濟社會一體化的內容。十七大報告也提出，要在我國“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的要求和任務。所謂“城鄉一體化”，就是通過統一城鄉規劃，打破城鄉分割的體制和政策，加強城鄉間的基礎設施和社會事業建設，促進城鄉間生產要素流動，逐步縮小城鄉差別，實現城鄉經濟、社會、生態的和諧發展，使城鄉共同現代化。從內容上看，城鄉一體化包括城鄉經濟發展一體化和城鄉社會發展一體化，城鄉教育一體化是其內容之一。城鄉教育一體化不僅要求統籌城市和農村的教育發展，縮小城市與鄉村的教育差距，而且要求統籌城市市民和農村進城務工人員及其子女的教育問題，縮小“市民”與“農民F\"及其家人的教育差距。目前，城鄉教育一體化主要涉及基礎教育、職業教育、繼續教育三個類別，其目標就是實現城鄉教育公平。

除對教育系統內部的“公平性”予以保障之外，城鄉經濟社會一體化還通過加強城鄉要素的合理流動、發展鄉村經濟等方面，通過家庭生活質量的提高、社會保障水平的提升等途徑加強對受教育者“社會支持”，減少甚至消除不同地區和階層的受教育者的“社會性差距”。而且，城鄉經濟社會一體化的發展還能提升諸如進一步獲得高等教育機會和接受教育后的社會承認、就業機會等教育效果方面的公平性。

需要指出的是，促進教育公平不能單靠城鄉統籌發展，但城鄉統籌發展為促進教育公平提供了難得的經濟、社會和時代條件。城鄉統籌發展給改進我國的教育公平水平提供了物質和政策保障，將這些保障和社會條件轉變成為教育公平成果，還需要教育管理系統和教育工作者以及受教育對象做出很多努力方可。

基金項目：浙江省社科聯2011年度科研項目“統籌城鄉發展與政府管理體制改革研究——以杭嘉湖地區為例”(項目編號：20118012)、“浙江省高校青年教師資助計劃”(編號：11442431531101，政治學)。