新形勢下提升社會管理能力的路徑思考

摘 要：在經(jīng)濟社會轉型的新形勢下，要在深入研究社會管理實際問題的基礎上，加強法治和基礎建設、創(chuàng)建多元主體參與格局、完善救助體系、健全社區(qū)服務體系、創(chuàng)新社會組織管理、創(chuàng)新專項事務工作方式，有效提升管理主體的能力，特別是政府有關部門的社會管理能力和服務水平，從而有效激發(fā)社會創(chuàng)造活力，增加社會和諧因素，減少不和諧因素，推進經(jīng)濟社會實現(xiàn)和諧發(fā)展、科學發(fā)展。

關鍵詞：社會管理 ； 能力提升 ； 路徑思考

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0096-05

21世紀以來，隨著我國經(jīng)濟社會的轉型和發(fā)展，社會利益的分化，人民生活水平的提高，人民群眾需求呈現(xiàn)多樣化，各種社會關系日趨復雜化。我們無論是協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定，還是在體制、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種有效方式對社會領域的各個環(huán)節(jié)進行科學合理的組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制，促進社會的公平正義與和諧發(fā)展，都迫切需要提升包括民政在內(nèi)的黨政部門、社會組織等社會管理主體的管理能力。沒有主體能力的提升，就無法真正完成社會治理的任務，實現(xiàn)社會管理的目的。因此，要深入探討有效提升社會管理主體能力的現(xiàn)實路徑。

一、加強社會管理基礎建設，提升管理運行的基本能力

社會管理涉及社會的各個階層，影響民生的各個方面，工作十分繁多，但由于大規(guī)模開展此項工作較晚，社會管理部門，尤其是基層社會管理部門在機構設置、人員編制、工作流程、工作條件、資金管理等方面沒有得到相應的規(guī)劃設置和配備，存在較大的欠缺，嚴重影響了社會管理能力的發(fā)揮。為此，必須加強社會管理的基礎性建設，為提升社會管理能力提供基本保證。

一是加強基層社會管理機構建設。各級黨委政府加大力度，解決基層社會管理機構不完善、人員編制不全、缺人辦事、無力辦事等問題。根據(jù)政治、經(jīng)濟、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，把社會建設和社會管理放在更加突出的地位，以黨委和政府名義下文明確設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的專職機構，并根據(jù)工作量合理設定人員編制，同時將鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理專職人員劃歸縣級專職部門管理。地方政府要根據(jù)村（居）委一級逐年大量增加社會管理工作的情況，設置村（居）委一級社會管理工作協(xié)管員（兼民政報災信息員）及落實辦公經(jīng)費。通過配備村（居）委一級社會管理工作協(xié)管員，進一步落實黨和政府在農(nóng)村、社區(qū)的社會管理政策，確保困難群眾的基本生活需求得到保障，維護困難群眾的合法權益。二是加強社會管理設施建設。加大社會管理項目資金的投入，并注重適度規(guī)模和資源整合，研究探索新形勢下社會管理項目的形式與規(guī)模，逐步形成一批與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的新項目，推進社會管理能力的硬件建設。三是加強社會管理法制建設。加大立法工作力度，建立系統(tǒng)聯(lián)動工作機制，形成整體推進、區(qū)域先行的社會管理法規(guī)建設格局，促進社會管理的法制化[1]。四是加快推進信息化建設。信息化不僅改變了人們的生活、工作方式，也改變了人們的思想觀念。要大力實施信息化建設，依托信息化建立快速、高效的管理方式和運行模式，進一步提高社會管理工作效能。

二、營造多元主體參與的格局，增強社會管理的合力

社會管理主體的格局是與社會利益結構相統(tǒng)一的，在計劃經(jīng)濟和高度集中的時代，我國的社會利益機構單一，政府在社會管理領域的一元核心地位非常明顯，政府的管理活動實際上觸及社會生活的各個領域和各個層面，成為社會生活的全面組織者、公共產(chǎn)品的直接提供者以及社會穩(wěn)定的強力維護者。這種主體格局在社會管理和可分配的資源比較少，政府的權威很高的條件下，起到了不可否認的重要作用。但是隨著社會利益的分化，社會問題的日益增多，公共問題的日趨復雜，社會管理的主體己不可能再簡單地局限于政府，而是包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾在內(nèi)的一個廣泛的參與群體。政府、社會和公眾共同管理社會成為歷史發(fā)展的必然。因此，必須遵循科學有效的途徑，建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，以增強政府、非政府組織、廣大民眾共同參與社會管理的合力，緩解政府壓力，增加社會和諧因素，減少不和諧因素[2]。

一是要明確社會管理各方面主體的責任。主體的權力和責任是統(tǒng)一的，在當今的條件下，政府擁有對社會進行總體管理的權力，對于一些涉及社會公平、民生以及社會安全與穩(wěn)定的領域，比如公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共環(huán)境和社會保障等方面，政府不但不能退出，而且要加強投入與管理，否則會導致社會的不滿和政府公信力的降低。其他的社會管理主體理所當然也要負起與其權力相一致的社會責任。二是要積極培育社會公眾的參與意識和能力，積極引導和扶持社會組織的發(fā)展，通過稅收優(yōu)惠、資金扶持、人員培訓等方式，為非政府組織發(fā)展提供優(yōu)良的外部環(huán)境，為多元主體協(xié)同參與社會管理提供良好的法律、政策、制度環(huán)境。三是以深化政治體制改革為動力，進一步健全社會主義民主機制，開辟切合實際的多種渠道，調(diào)動、吸引廣大社會成員參與社會管理。四是加強多元主體的相互監(jiān)督。當部分社會管理和公共物品提供從政府轉移到非政府組織的同時，政府必須肩負起相應的管理和監(jiān)督職責，同時社會組織之間也必須相互監(jiān)督，以保證多元主體間的依法、有序、高效的良性互動。

三、加強社會主義法治建設，提升依法管理社會的能力

改革開放以來，我國大力推進依法行政、依法治國，建設社會主義法治國家，取得了社會主義法治建設的巨大成就，從中央到地方，我國已經(jīng)制定了數(shù)千部法律、法規(guī)，初步形成了以憲法為核心的法律體系，國家的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活基本上有法可依。但這距離現(xiàn)代化法治國家的標準還有一定的差距，特別是在實際的社會管理中，政府部門和一些其他社會管理主體不作為或違法亂作為現(xiàn)象仍時有發(fā)生。為此，在加強社會建設和完善社會管理過程中，必須選擇科學有效的途徑，加強社會主義法治建設，進一步提升依法開展社會管理的能力。

一是政府公務人員和其他社會管理主體必須牢固樹立法治觀念。社會管理要從根本貫徹以人為本的思想，就要以法治觀念徹底取代人治觀念，只有堅持法治觀念，才能在社會管理中切實保護人的權益，避免社會管理主體（包括一些領導干部）因受傳統(tǒng)人治觀念影響而在履行社會管理職責中以長官意志用事和執(zhí)行官本位工作作風，損害群眾的實際權益。因此，加強法治建設，提升依法開展社會管理的能力，其前提就是社會管理主體必須在思想上牢固樹立基本的法治觀念。二是完善社會管理的法制建設。和諧社會的一個重要標志在于有一整套社會成員認同并遵從的解決問題的法律規(guī)則、程序和制度，作為構建社會主義和諧社會的重要手段的社會管理，其所需要的能力是依法規(guī)范運行的能力，而不是肆意妄為的能力，因此，完善社會主義民主法制，擴大公民有序的政治參與，對同人民群眾利益密切相關的重大事項加強立法，健全社會主義法律體系，確保各項社會管理事務有法可依，這是加強依法管理社會的必然要求，也是提升依法管理能力的必要途徑。三是全面推進依法管理。社會管理事務涉及社會生活的各個領域、各個層面，與公民的日常生活息息相關。管理主體特別是政府行政機關能否依法管理社會，關系到民生是否得到改善、民心是否舒暢、社會機體是否健康、社會關系是否合理、社會交往是否融洽，進而直接關系到社會發(fā)展是否和諧。在當前全面推進依法管理，就要在社會管理中堅持以人為本，以嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，建立有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究的監(jiān)督機制，確保公民的民生權益。全面提高現(xiàn)代管理理念、管理目標、制度規(guī)則、組織運作、技術措施等方面的法治化水平，使社會管理行為和其他一切社會活動服從于法治的規(guī)范要求，確保社會的和諧有序運行[3]。

四、完善社會救災救助體系，提升促進社會公平正義的能力

近年來，通過加強以改善民生為重點的社會建設，各類民生政策得到了較好的落實，人民的生活得到了改善，但社會救災、救助體系還不完善，如最低生活保障水平仍然較低，最低生活保障與物價上漲的聯(lián)動機制不夠健全，很難保證困難群眾在物價上漲情況下的基本生活。為了進一步發(fā)揮社會管理在促進公平正義實現(xiàn)中的作用，必須采取有力的措施。

一是進一步完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，建立健全加強低保規(guī)范化建設的相關政策措施，積極探索解決被征地農(nóng)民和進城務工人員社會保障問題，及時將符合條件的城鄉(xiāng)貧困人口全部納入低保范圍。二是建立健全低保補助標準調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況和市場物價指數(shù)、城鄉(xiāng)居民生活水平適當調(diào)整城鄉(xiāng)低保補助標準；完善邊境地區(qū)農(nóng)村居民生活補助制度，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢，鼓勵邊民鞏固邊疆、建設邊疆。三是積極探索農(nóng)村五保對象村級集中供養(yǎng)、家居協(xié)議供養(yǎng)等多種形式，著力解決好五保老人住房、醫(yī)療等問題，切實做到“應保盡保和按標施保”。加強農(nóng)村五保服務機構建設和管理，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和五保村的資源，擴大五保村規(guī)模，提升五保村服務功能，建立一批布局合理、規(guī)模適度、設施配套、功能完善、管理規(guī)范的農(nóng)村五保供養(yǎng)服務設施，四是重點關注城鄉(xiāng)困難群眾“看病難”問題，加強城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度與相關醫(yī)療保險的銜接，探索多種救助模式，取消醫(yī)療救助起付線，提高救助資金比例，擴大救助面，建立起定點醫(yī)療機構即時結算醫(yī)療救助費用的“一站式”管理服務制度。不斷放寬救助門檻、確保患病的城鄉(xiāng)困難群眾能得到及時有效的醫(yī)療救助。五是健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的災害應急救助管理體制，完善統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉高效的災害應急管理機制，提高自然災害應急救助能力；要建立自然災害全民宣傳教育體系，把自然災害知識和避險自救知識納入國民教育體系，著力提高全民防災、減災、救災意識和能力，努力滿足人民群眾的基本需求。

五、健全社區(qū)服務體系，夯實基層組織施展社會管理能力的平臺

社區(qū)是構建社會主義和諧社會的基礎。加強社區(qū)建設是黨中央、國務院適應新時期社會發(fā)展，以及社會結構、人們的生活方式、思想文化以及行為方式等各方面的變化需要而提出的一項重大戰(zhàn)略決策。近年來，我國社區(qū)建設緊緊圍繞不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，大力發(fā)展社區(qū)服務，努力做到“困有所助、難有所幫、需有所應”，面向居民提供了文化教育、衛(wèi)生環(huán)保、科普宣傳、社會治安、法律援助、社會救助等多方面服務，初步形成了以居民需求為導向的社區(qū)公共服務體系，使社區(qū)居民群眾得到了實惠。但是社區(qū)建設仍處于初級發(fā)展階段，社區(qū)公共服務體系建設和發(fā)展缺乏穩(wěn)定的投入機制，社區(qū)公共服務設施數(shù)量不足，功能單一，分布不均，總體水平不高，與構建社會主義和諧社會的要求還不相適應，與社區(qū)居民日益增長的公共服務需求還有不小的差距，需要進一步健全社區(qū)服務體系，為基層組織人員施展社會管理能力提供堅實寬闊的平臺。

一是健全社區(qū)管理體制機制。強化政府在社區(qū)管理上的職責，積極推進街道管理體制創(chuàng)新，大力推進農(nóng)村綜合改革，建立健全利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權益保障機制和自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等事件的應急管理體制機制。二是完善社區(qū)服務。積極擴大政府公共服務的覆蓋面，把以就業(yè)、社會救助、社會保險、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文化、教育、體育、環(huán)境保護等為主要內(nèi)容的公共服務覆蓋到城鄉(xiāng)社區(qū)，著力解決城鄉(xiāng)社區(qū)居民就業(yè)、上學、看病等問題。注重向城市困難群眾居住集中的社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)傾斜，加強城鄉(xiāng)社區(qū)服務設施建設，大力推行社區(qū)公共服務事項準入制度，凡屬于城鄉(xiāng)基層政府及其職能部門職責范圍內(nèi)的事項，不得轉嫁給村（居）委會；凡依法應由村（居）委會協(xié)助的事項，應當為村（居）委會提供必要的經(jīng)費和工作條件；凡委托給村（居）委會辦理的有關服務事項，應當實行權隨責走、費隨事轉。三是強化老年服務能力。通過政府主導、社會參與等方式，建立以家庭為基礎，社區(qū)為依托，機構為補充的社會福利服務體系；老年人社會福利要以應對人口老齡化，努力滿足養(yǎng)老服務需求為著力點，對無依無靠的孤寡老人要強化政府保障責任，加快推進居家養(yǎng)老服務，大力推進老年服務社會化進程；要整合社會資源，建設一批以老年服務為主的福利服務中心，改善孤老集中供養(yǎng)條件，盡快形成社區(qū)(鄉(xiāng)村)有站點、市縣有中心、覆蓋城鄉(xiāng)的老年服務網(wǎng)絡。四是加強社工服務隊伍建設。各地積極探索、改革創(chuàng)新社區(qū)選人用人制度，采取面向社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，選拔優(yōu)秀大中專畢業(yè)生、下崗職工和退伍復員軍人到社區(qū)工作，進一步改善社區(qū)干部年齡結構、知識結構，提高社區(qū)工作隊伍整體素質，逐步形成專兼結合、功能互補、素質高、能力強、作風正的服務隊伍。

六、創(chuàng)新社會組織管理體制，提高社會組織提供公共服務和參與社會管理的能力

隨著社會的發(fā)展，社會組織日益增多，目前已存在于經(jīng)濟、文化、科技、教育、衛(wèi)生、體育、社會保障、社會救助、社會公益慈善事業(yè)等各個領域，并成為推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量，在創(chuàng)新社會管理方面發(fā)揮了積極的作用。但是社會組織管理滯后，難以適應新形勢發(fā)展的需要。必須創(chuàng)新社會組織管理體制，進一步提高社會組織提供公共服務和參與社會管理的能力。

一是加快政府管理體制改革。加快行政管理體制改革，明確各級政府職能轉變的范圍，完善社會組織承接政府職能的管理制度，加大社會組織在公共決策中的參與力度。逐步建立和健全政府向社會組織購買服務的制度，推動政府在人民群眾需求大、多樣性強的服務領域，以公開招標、合同管理的方式，向社會組織購買公共服務。二是推進社會組織管理體制改革。改進和完善雙重管理體制，將目前普遍性的業(yè)務主管單位最大限度地縮減為特殊性的業(yè)務主管單位，如教育、衛(wèi)生、公安、科協(xié)、社科聯(lián)等，除了這些特殊性的業(yè)務主管單位以外，其他社會組織可以直接到民政部門登記，變原來的業(yè)務主管單位為業(yè)務指導單位。大力推進政社分開，以行業(yè)協(xié)會為重點，從入口把關，進一步引導和規(guī)范各類社會組織在職能、機構、人員、財務等方面，與政府部門、企事業(yè)單位脫鉤，解決黨政領導干部在社會組織兼職的問題，推動社會組織真正成為自我管理、自我服務、自我發(fā)展的社會法人主體。三是擴大公民參與渠道，著力提高公眾參與水平。探索在民政系統(tǒng)成立社會組織指導服務中心，創(chuàng)新設立有一定規(guī)模的市民中心，市民中心設立政府信息公開、政府在線咨詢、政府決策聽證、社會意見征集、民間組織服務、民間組織發(fā)展、社會自治互助、市民發(fā)展展示等多項功能，為市民和社會組織參與政府決策、反映利益訴求、開展互助合作、進行公益服務等提供新的參與方式和渠道。同時，積極發(fā)揮社區(qū)為市民搭建全新的參與平臺，建立起政府、社會組織、市民之間溝通交流互動的窗口和橋梁紐帶，進一步拉近政府與公眾的距離，切實保障公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，激發(fā)公眾參與社會管理的積極性。四是引導社會組織為社會成員提供政府不便和市場不愿或不能提供的公共服務，擴大群眾對公共服務的選擇空間。發(fā)揮社會組織在拓寬社會資源渠道、實行社會救助的功能，彌補政府社會公共服務資金不足，幫助社會中因突發(fā)災難致貧的群眾走出困境。五是創(chuàng)新社會組織培育機制。首先是成立社會組織培育發(fā)展的實體機構，優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境；其次是為社會組織培育發(fā)展提供資金、活動場所等扶持，優(yōu)化社會組織結構；再次是整合社會組織資源，吸引市民參與社會慈善、志愿服務等公益服務活動，搭建政府與社會組織之間、公民與社會組織之間以及社會組織之間交流的橋梁、紐帶和平臺；最后是根據(jù)社會組織需求開展培訓，加強社會組織自身建設，直接促進社會組織的發(fā)展，間接提高社會組織提供公共服務和參與社會管理的能力，不斷滿足公民日益多樣化的需求。

七、創(chuàng)新專項事務管理的工作，提升解決重點難點問題的能力

社會管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，其中的各種問題和各方面的工作存在著辯證的相互作用關系。在推進社會管理創(chuàng)新，完善社會管理體系中，既要全面開展工作，全面提升綜合能力，又要抓住源頭性、根本性和基礎性的問題，創(chuàng)新專項事務管理的工作，提升解決社會管理重點、難點問題的能力。在當前的形勢下，專項事務管理工作的重點在于解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區(qū)綜合治理、網(wǎng)絡虛擬社會建設管理等問題，要以解決這些問題為重點，推動社會管理能力的提升。

一是推進流動人口服務管理創(chuàng)新，提升流動人口管理能力。現(xiàn)代化必然伴隨城鎮(zhèn)化和人口流動的加快，這一客觀趨勢要求我們必須積極穩(wěn)妥地推進戶籍管理制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務全覆蓋的人口互動管理模式，公平對待和切實保護流動人口的合法權益，從就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女教育等基本民生問題入手，不斷創(chuàng)新統(tǒng)一、有效管理新機制，使流動人口能夠全面參與并真正融入當?shù)厣鐣睿兞鲃訛榛盍Γ瑥母旧辖鉀Q流動人口不穩(wěn)定和不和諧等問題。二是推進特殊人群幫教管理創(chuàng)新，提升特殊人群幫教管理能力。充分發(fā)揮基層組織和社會組織的積極作用，推動教育改造與安置幫教工作相結合，建立健全對服刑在教人員、刑滿釋放解教人員、社會閑散人員特別是青少年以及吸毒人員等高危人群的常態(tài)化幫教管控機制，對特殊人群的幫教管理，要在有利于解決他們的實際困難、促進他們的發(fā)展上想方法、施對策、下功夫，尤其是應當致力于建構和完善幫助其更好地融入社會的機制，從根本上化解社會矛盾。三是推進社會治安重點地區(qū)綜合治理的創(chuàng)新，提升綜合治理能力。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、地區(qū)改造中，要突出城中村、城鄉(xiāng)結合部等重點地區(qū)的治理，在完善基礎設施、改善生活環(huán)境的基礎上，健全基層組織、延伸公共服務，切實處理好整治、服務、管理和發(fā)展的相互關系。要完善對小旅館、娛樂、洗浴等場所的長效管理機制，在指導服務中進行耐心指導、重點防控、過程監(jiān)管。四是推進虛擬社會建設管理創(chuàng)新，提升網(wǎng)絡社會管理能力[4]。注重研究互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)在規(guī)律和規(guī)則，提高對互聯(lián)網(wǎng)的認識，充分運用法律、行政、經(jīng)濟等手段，加強互聯(lián)網(wǎng)的建設指導與有效管理。高度重視和評估輿情影響，有效引導網(wǎng)上輿論，使網(wǎng)絡輿情成為聽民聲、察民意的重要渠道。主動回應社會關切，合理制定互聯(lián)網(wǎng)的建設和管理政策，充分利用法律手段維護網(wǎng)上秩序，依法保證互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展，營造有利于社會穩(wěn)定的網(wǎng)絡輿論環(huán)境。

參考文獻：

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[2] 楊建順．社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價值分析[N]．檢察日報，2010-02-03.

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[4] 楊建順．行政法視野中的社會管理創(chuàng)新[J]．中國人民大學學報，2011（1）：102.

責任編輯 陸 瑩

Thoughts of Social Management Capability Promotion in New Situation

NING Jian

(Guangxi Institute of Public Administration Nanning Guangxi 530021)

Abstract: In the economic society transformation process， it is necessarily to enhance law and fundamental construction， create multi-subject participation pattern， perfect relief system and community service system， innovate social organization management and specific working mode， promote the capability of management body sufficiently， especially the social management capability and service level of relevant departments in government in order to motivate social creation， increase social harmony elements instead of disharmony factors and promote the harmonious and scientific development of economic society.

Key words: social management， capability promotion， thinking