農村最低生活保障法律制度的完善

摘要：農村最低生活保障制度是社會保障體系的重要內容，它的建立對建設有中國特色的社會主義現代化，完善社會主義市場經濟體制，建設社會主義新農村和社會主義和諧社會，保持農村的穩定有著不可低估的理論和現實意義。目前，市場風險的沖擊使我國部分農民生存權利無法得到有效保障。本文介紹和分析了我國農村社會保障制度的演變、問題以及當前面臨的諸多挑戰，旨在為構建我國農村社會保障基本法律制度提供參考。

關鍵詞：農村最低生活保障；保障標準；農村社會保障

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：B

隨著社會的發展和進步，我國城市里相繼建立了最低生活保障制度，城市里享受低保的人越來越多。農村最低生活保障制度在某種程度上可以彌補城鄉差距、貧富差距，至少使城市和農村居民可以平等享有生存保障，為城鄉平衡發展奠定基礎。我國的最低生活保障制度是一種具有中國特色的社會救助制度，是社會保障制度中的重要組成部分。目前，由于城鄉差別的存在，農村最低生活保障程度依然很低。為了保障貧困農民的基本生存權，縮小城鄉差別，維護農村社會穩定，農村地區迫切需要建立和完善農村最低生活保障制度。

一、我國農村最低生活保障法律制度的產生與發展過程

新中國的社會救助制度是在20世紀50年代初逐步確立的，20世紀50年代末年實行人民公社化以后，我國開始對確有生活困難的社員給予幫助，享受補助的基礎條件是年總收入無法滿足基本生活需要。1962 年9 月，我國發布了《農業六十條》，把救濟農村貧困人口作為人民公社的一項責任確立了下來。《農業六十條》規定社員救濟款主要來自各生產隊對公益金的提留，其數量不能超過可分配總收入的2%-3%；對生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員實行供給；對于生活困難者給予補助。在《農業六十條》的規范下，農村的社會救濟工作得到了長足發展，貧困人口生活有了基本生活保障。但是，由于缺乏嚴格標準、保障水平低、操作不規范，建國初期的社會救助存在著諸如工作隨意性較大等各種問題。

改革開放以來，我國逐年對農村社會救助工作進一步完善，民政部把推行農村定期定量救濟作為農村社會救助改革的主要內容，逐步減少了救助工作的不確定性，逐步提高了救助對象的整體生活水平。另外，我國開始在一些地區實行鎮統籌困難補助經費，以緩解貧困村無力籌集補助費的困難，從而提高了集體對貧困戶的幫助，保障真正困難的農村人口的基本生活需求。如1996年底民政部正式印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，并制訂了《農村社會保障體系建設指導方案》，將農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系建設的工作重點。《關于加快農村社會保障體系建設的意見》中要求積極穩妥地建立農村居民最低生活保障制度，指出“農村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度”。

20世紀90年代末，我國部分地區逐步建立起農村居民最低生活保障制度。然而，由于經濟、社會發展水平的差異和對這項工作認識程度的差異，各地農村低保工作的進展程度參差不齊，農村低保呈現出明顯的地域性。在地方財政的支持下，經濟發達地區農村低保工作開展情況較好。如北京、上海、廣東、浙江等省市已建立 起了保障水平較高、制度相對完善的農村低保制度。在一些經濟欠發達地區，特別是西部農村，由于地方政府財力單薄，農村低保工作原地踏步。為此，民政部就提出了按照鞏固、擴大東部試點，積極啟動西部試點，抓兩頭、帶中間，因地制宜、穩步推進的總體要求，并分別在東部、北部、西部召開了3個片會，作了專題研究和安排，更進一步推動了農村居民最低生活保障制度建設的試點工作。

到1997年底，全國有997個縣、市建立了這項制度，廣東、廣西所有農村，河北、河南、山東、浙江等地80%以上農村均建立了這項制度。2003年，根據民政部統計，已經有15個省的2 037個縣市建立起農村最低生活保障制度，保障對象為404萬人，約占全國農業人口的0.4%，支出的保障資金為8億元。2006年12月召開的中央農村工作會議明確提出“在全國范圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助”，這意味著農村低保已基本完成試點探索的過程，進入了全面快速有序發展的全新階段。

2007年7月國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，揭開了法制建設層面的新篇章。實踐證明農村最低生活保障制度是應對農村貧困問題的最適宜的制度選擇，建立農村最低生活保障制度是符合當前我國農村發展的實際情況的，也是順應經濟和社會發展的必然要求。將農村最低生活保障制度法律化已經成為我國農村法治建設的一項重要任務，已刻不容緩。要積極努力的消除農村低保法律制度存在的問題，建立起更適合我國國情的農村低保法律制度。

二、建立農村低保法律制度已勢在必行

建立農村最低生活保障法律制度對消除我國農民貧困狀況，滿足農民基本生活需求具有深遠意義，對鞏固改革發展成果有促進和保障作用。因此，盡快建立農村最低生活保障法律制度已是大勢所趨，勢在必行。

首先，建立農村最低生活保障法律制度是保障農村貧困人口基本生活需要的前提。生存權是人的最基本的權利，也是人權的最基本組成部分，生存權也是人追求其他權利的前提。我國政府高度重視人權，首先要保障的就是人的生存權，貧困直接威脅著人的生存權，所以，妥善解決貧困是維護人權的首要問題，維護農民作為公民應當享有的生存權、建立農村最低生活保障法律制度也是政府應當承擔的義務。我國《憲法》第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，十六大報告也提出要“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。改革開放后，我國農村貧困人口雖然大幅度減少，但現有狀況還有待解決。因此，為農民建立最低生活保障法律制度，能夠保障農民最基本的生存權利，滿足農民現有需求。

其次，建立農村最低生活保障法律制度是縮小城鄉收入差距，構建和諧社會的制度保證。社會穩定是經濟社會發展的前提和基礎，沒有穩定的社會環境和安定的社會秩序，經濟社會就難以發展合繁榮，人民生活水平就難以提高。農業是經濟發展、社會安定、國家自立的基礎，三農問題問題始終是中國革命和建設的核心焦點，沒有農村穩定和快速進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步。鄧小平同志曾經指出“農村人口占我國人口的80%，農村不穩定，整個政治局勢不穩定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困”［1］。

近年來我國城鄉收入差距不斷擴大，雖然國家已經采取了一些措施（包括取消農業稅減輕農民負擔、實施西部大開發戰略、加強收入調節）來抑制收入差距擴大，但是收入差距問題并未徹底改觀，反而愈演愈烈。城鄉收入差距過大很可能導致部分農村貧困人口情緒波動，使其意思表達方式異化和變形，或者在部分農村貧困人口的基本生活無法維持時，很可能會產生反社會的心理和行為，進而破壞社會穩定和繁榮。因此，建立健全農村最低生活保障法律制度，保障農民基本生活，縮短城鄉收入差距，讓農民安居樂業，進而實現共同富裕，對于完善社會主義制度具有重要的深遠意義。

再次，建立農村最低生活保障法律制度是健全、豐富和完善農村社會保障體系的保證。隨著一個國家的社會經濟發展水平不斷進行調整，通常作為社會保障體系中的各項制度的地位和比重是會有所調整：處于農業社會的國家，社會保障體系以社會救助機制為基礎和重點，社會保險和社會福利都不發達；處于工業社會和后工業社會的國家，社會保障體系以社會保險機制為重點，社會福利水平較高。

由于中國復雜化的經濟多元化結構，城鎮地區經濟發展水平較高，工業社會的影子明顯，總體上比較適合建立以社會保險為核心和重點的社會保障體系，而我國農村地區經濟發展水平偏低，農業生產方式落后。目前，我國農村社會保障體系主要由農村社會救助制度、農村社會養老制度、農村合作醫療制度、農村優撫安置制度、農村社會福利制度和農村社會互助制度六部分構成。所以，根據目前我國農村的現有實際情況，以社會保險機制為核心來建設農村社會保障體系的思路是無法實現的，而應當以社會救助制度為重點，更應該注重制度層面上的建設和完善。相對于農村養老制度和合作醫療制度來說，農村最低生活保障制度就是解決農民現有困難的關鍵所在，它是農村社會保障體系中最基礎的保障，健全農村社會保障體系應當從建立農村最低生活保障制度開始，靠制度確立體系，制度是體系的有效支撐。

最后，建立農村最低生活保障制度是農村經濟發展繁榮的必然選擇。我國加入WTO后，農民要承受的市場風險逐步加大，這使我國農業面臨著巨大的風險和困難。與市場經濟相適應的是規模化、現代化的經營方式，而我國的家庭聯產承包責任制是小規模、分散化的經營方式，它制約了土地規模經營的實現，以致農民在市場競爭中處于劣勢。為了適應市場競爭，我國正在由傳統農業向現代農業轉變，由土地分散化經營向集中化經營轉變，由此促進了農村剩余勞動力的自由流動，即向非農產業轉移、向城鎮建設轉移，這就要求國家建立一個完善的農村最低生活保障制度，給農民基本生活予以保障，使農民有所保障，以實現農村資源的合理流動，從而促進農村經濟的發展。

三、現行農村最低生活保障法律制度存在的不足之處

我國建立農村最低生活保障制度以來，其成果已初見成效，對已建立該項制度的地區，該制度保障了農民的生存問題，維護了農村社會的穩定，得到了廣大群眾的擁護。但由于種種原因，我國農村最低生活保障法律制度，在基本認識和實踐中還存在著不少的困難和問題，眼下需要解決的問題還有很多，現行農村最低生活保障法律制度存在的主要有以下不足之處：

（一） 法律體系不完整

我國農村低保的試點工作已開展多年，但仍沒有一部成型的和規范的基本法，農村社會保障基本法更是空中樓閣。截至目前，指導全國農村低保工作較為規范的政策依據，僅有民政部1996年頒布的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，而且在整體上仍然沒有超越行政指導的范疇，并沒有從法律制度成面上來保障廣大農民的基本權利。盡管個別地區開展農村低保工作進展較快，已經頒布了一些實施意見或保障方法，例如浙江省在2001年頒布實施了《浙江省最低生活保障辦法》，北京市在2002年頒布實施了《北京市農村居民最近生活保障制度實施細則》，遼寧省在2004年頒布了《遼寧省農村居民最低生活保障暫行辦法》等等［2］，這對農村低保制度的法律化具有前瞻作用，但是法律制度仍就缺乏，它們僅僅是在一定地區的范圍內有適用空間，而且在整體上很難達到統一的實施的能力。因此，現階段我國農村最低生活保障制度沒有形成完整的法律體系，農村低保工作處于無法可依的真空狀態，從而制約了農村低保制度的建設和發展。

（二） 相關措施和組織工作不完善

要做好農村最低生活保障工作，僅僅解決低保對象的最低生活需求是遠遠不夠的，一旦遇到突發事件，比如重大疾病、子女教育等等，如果沒有完善的養老保障、醫療保障，會重新造成低保對象生活困難。因此，在實施最低生活保障制度的同時，要建立和完善與之相關的醫療、教育、住房、就業、生產、司法等專項救助制度，進而提高農村低保工作的整體質量和水平，確保農村低保對象的基本生活需求。如果沒有這些配套措施的相輔相成，農村低保制度終會因勢單力薄而處于擺設的狀態。

農村最低生活保障工作最初作為一個地方的行政行為，同時也是作為全國的試點和探索工作，自始就沒有專門的機構和人員來從事這項服務工作，束縛了農村低保工作的開展。由于缺乏有效的統一指導，各地低保工作標準不統一，效果不好。許多市、縣民政局都沒有專門的機構，低保工作均是由救災救濟科統一負責，鄉鎮（街道）民政辦的機構設置和人員配備是根據傳統的民政業務種類和工作量來安排的，這在一定程度上是不利于低保工作的開展的。近年來，社會救助相關制度的全面實施給鄉、村兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，并呈繼續加大之勢，原有力量顯然不能適應現有工作需要，嚴重制約了農村低保工作的進一步規范管理和長遠發展。可見，給農村低保工作設置專門機構和專職人員已是刻不容緩。

（三） 低保資金來源渠道不暢通

充足的低保資金是農村最低生活保障制度實施的有力保障，也是農村最低生活保障制度能夠順利推進的關鍵所在。目前，各地農村低保資金的籌措基本來源于當地政府的撥款，只靠縣財政提供的有限資金不能保證為所有特困戶提供救濟，有些經費緊張的地方，農村社會救濟工作處于真空狀態。另外，我國目前的農村低保資金的籌措幾乎全部由政府財政投入，社會捐助更是鳳毛翎角，資金來源渠道單一，這也是由于我國沒有鼓勵社會捐助、沒有給予捐助者稅收優惠措施的法律和政策，從而嚴重影響了社會組織、企業和個人參與捐助活動的積極性。因此，推行農村最低生活保障是一項制度建設，不是短期行為，其資金來源必須是持續穩定的，否則，各地保障資金的籌措問題將是構建農村最低生活保障法律制度的最大制約因素。

（四） 對保障標準和保障對象的確定不規范

盡管東西部發展的不平衡是中國經濟發展的現實，不同地區的具體的低保標準理應有所差別，然而在我國現行的法律規定中就沒有全國統一的最低生活保障線的計算依據。1996年民政部頒布的《農村社會保障體系建設指導方案》只規定了一個確定農村貧困線的原則和幾個參照指標，并沒有提供一套全國通用的計算方法體系，從而導致在全國農村的最低生活保障制度建設中低保標準的千差萬別。有的地方農村低保標準極低，基本上也就是保證有飯吃，有衣穿，有柴燒的低水平生存條件，農村貧困人口的初級醫療、教育等問題根本沒有被納入低保的范疇予以考慮［3］；有的地方低保標準的確定主要是根據財政能拿多少錢，各個層次的貧困人口有多少來確定，財政能拿的錢多，保障標準就高一點，保障人數就多一些，財政能拿的錢少，保障就低一些，保障人數就少一些，隨意性和不確定性比較大。在經濟欠發達的地區，由于經費嚴重不足，農村最低生活保障制度等于沒有。

在低保對象的確定上，目前各級民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來計算，即人均純收入低于當地政府確定的最低生活保障標準的家庭和人員應列入保障對象，且重點是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因災及其他原因致貧人員。可見低保主要保障對象實際上就是農村絕對貧困人口，較為單一，并沒有覆蓋到實際生活水平下降而未達到最低生活保障線的相對貧困人口。在具體實施過程中有些地方往往從主觀上判斷，缺乏客觀性和科學性，有的地方還明確制定了一些排除性條件，這些確定低保對象的方法均過于隨意，或缺乏必要的有效標準。因此，建立科學規范的農村低保對象方法是一項緊迫的任務。

四、完善我國農村低保法律制度的建議

（一）完善農村最低生活保障法律法規

完善的立法是一種制度得以穩定、實施、規范的基礎和前提，農村最低生活保障制度也需要相應的法律保障，立法的完善已勢在必行。但是，我國目前的農村最低生活保障所依據的制度層次過低，根本就沒有一部成熟的法律。為了保證農村最低生活保障制度的實施，我國應當制定《最低生活保障法》，在最低生活保障基本法中對農村最低生活保障制度的基本原則，國家的責任和義務，農村低保工作的組織機構與人員編制、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金籌措與管理等相關內容作出具體規定，使農村最低生活保障真正有法可依；同時，還要抓緊制定與農村最低生活保障法相配套的法律法規與實施細則，增強其穩定性和可操作性。各地區也應當積極根據最低生活保障法制定適合本地區特點的規章制度，在其中明確規定給低保對象在生活、醫療、教育等方面予以照顧的方式，并且規定對給予捐助的組織和個人的具體優惠辦法，這樣才能保證農村最低生活保障進行的有效性與持續性。此外，還應當加強行政執法隊伍的建設，建立健全行政執法法律制度，提高行政執法水平，增強依法執法能力。

（二）規范確定保障標準和低保群體

由于我國地區經濟發展不平衡，對最低生活保障線的劃定，全國不能限定統一的標準，因地制宜，借鑒成功地區的經驗，結合我國農村經濟發展不平衡的特點，現階段農村最低生活保障線的確立應堅持地區有別的原則，各個地區或同一地區經濟發展水平不同的縣、鄉在最低生活保障線的劃分標準上應有所不同。建議采用基本生活必需品費用計算最低生活保障標準，即主要是根據居民最基本的食品衣著和少量零用錢合計，結合當地居民的消費水平、政府財政負擔能力、集體經濟收入和農戶提留中可用于救濟的資金來確定。

目前，我國最低生活保障對象的認定以最低生活保障線為依據，這并不意味著對低于最低生活保障線的農村家庭都應實施保障救助。首先，要做到不遺漏應該救助的對象，應當對生活水平低于最低生活保障標準的對象實施保障，對農產品市場競爭生產經營不善而生活面臨困境的農戶實施保障。另外，不把不應該救助的對象列入社會救助的范圍，以節約國家資材，為規范保障對象問題，在具體操作中應采取多種形式相結合的辦法，作到公平公正，保障需要救助的對象的基本生活。

（三）建立多種籌集資金的機制，暢通渠道

農村最低生活保障資金是農村最低生活保障法律制度實施的大前提。在保證省、市級低保資金投入的同時，國家應該根據各地的經濟發展水平，有針對性地加大中央財政轉移支付的力度。中西部地區由于經濟落后、貧困人口數量較多，只有以國家持續穩定的資金投入為依托，農村最低生活保障制度才能真正得以實現和延續。此外，從資金的穩定性出發，應將農村低保資金納入政府計劃，在各級政府財政預算中立項，為最低生活保障線的順利實施切實提供可靠的資金保證。

由于國家財政是有限的，難以負擔數量眾多的全部農村低保人口，為確保最低生活保障對象都能享受或領取到足額的保障金，可以通過征收統一的社會保障稅以及建立最低生活保障基金的辦法，來解決最低生活保障資金籌集難的問題。社會保障稅是用于籌集社會保障體系所需資金的一種稅收或稅收形式的繳款。通過征收社會保障稅，政府可以為社會保險制度籌集充足的資金，同時將稅收的一部分劃作農村最低生活保障資金，讓大家共同承擔起農村貧困家庭生活保障的部分責任。此外，經常性地通過社會組織和社會各界人士開展形式多樣的社會捐助活動來籌集資金，也可以作為農村最低生活保障資金的補充來源。

（四）完善農村低保法律制度的運作模式

政府應該把尊重公民的社會保障權作為一項國家法律制度的重要組成部分，政府必須承擔起為農村貧困人口提供最低生活保障的經濟責任，任何社會集團、組織和個人捐助等社會互助行為只能作為補充而不能代替政府行使這一職能。隨著農村最低生活保障制度的推廣和發展，建立健全組織機構，成立專門的農村低保科，配備專門的工作人員，加強農村低保工作的規范化和制度化建設，對完善農村最低保障法律制度有著重大的意義。從現有情況看大多數低保管理人員文化水平不高，相關的專業知識與技能低下，法律執行水平較低。因此，有必要提高低保管理人員專業化水平，加強專業培訓。農村低保制度作為農村社會救助體系中基礎部分，與其他各項救助制度應當相互配套、有機結合。各級政府在實施農村低保制度的過程中，應積極探索構建農村社會救助體系，建立健全對農村困難群眾的長效幫扶機制，各有關部門要對低保對象在醫療、教育、住房、法律援助等方面制定有關優惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。只有解決了與農村貧困人口生活困難相配套的子女就學、就醫、用水用電、住房等方面的實際問題，才能說從根本上解決農村貧困人口的生活問題，從根本上消除農村居民的貧困問題，從而形成針對農村貧困人口的多層次、全方位的救助體系。

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（責任編輯：關立新）