基于環境變化的廣告監管研究

摘要：隨著市場經濟的發展，廣告在促銷產品、引導消費、傳播先進文化、帶動經濟發展等方面發揮越來越重要作用。但是，廣告市場仍然存在著廣告行為不規范，甚至違法行為時有發生。在信息化、區域化、國際化的環境下，新的廣告形式層出不窮，廣告行業面對的是機遇與挑戰并存的發展狀況。廣告業發展的新環境，為廣告監管帶來了有利條件，同樣也提出了嚴峻挑戰。

關鍵詞：廣告；監管；問題；對策

中圖分類號：F713.82 文獻標識碼：A

2010年，我國廣告經營額達到2 340.5億元，經營單位24.3萬戶，中國已進入世界廣告大國前四位，廣告業已經進入黃金發展期。伴隨著經濟的持續增長、信息化的不斷提升、國際化程度的日愈擴大，為廣告監管帶來了有利條件，同樣也提出了嚴峻挑戰。一些企業利用虛假、夸大事實、違背規律的廣告欺騙、誤導消費者，極大地干擾了廣告市場秩序。因此，在新的環境下加強廣告監管顯得尤為重要。

一、廣告業發展的新環境

（一）廣告營業額增長速度降中有增

自2005年起，中國廣告業增長速度開始放緩，特別是在國際金融危機爆發的2008-2009年，中國廣告市場雖未受到嚴重沖擊，但海外市場的投放量緊縮以及廣告主謹慎觀望的態度導致中國廣告業增長放緩。2010年，中國經濟明顯好轉，企業發展的良好勢頭逐漸穩固，這一勢頭又帶動了廣告業的加速發展。中國廣告業營業額近五年的增速分別是11.1%（2006年）、10.68%（2007年）、9.11%（2008年）、7.45%（2009年）、14.67%（2010年），如圖1所示。其中，2010年中國廣告經營額占GDP總額的0.59%，廣告經營單位與從業人員規模繼續穩步增長，全國共有廣告經營單位243 445戶，比上年增長18.76%，廣告從業人員1 480 525人，比上年增長10.91%。

（二）信息化衍生新的廣告媒體

隨著信息化的發展，廣告在原有傳統發布形式的基礎上，衍生出許多新的發布形式，如網絡廣告、手機廣告、殿堂廣告、交通廣告、樓宇廣告、多媒體LED電子顯示屏廣告，等等。僅以網絡廣告為例，2010年全國廣告經營額為2 340.51億元人民幣，較2009年增長了14.67%，其中網絡廣告市場規模達到321.2億元人民幣，較2009年增長54.9%［1］，遠遠高于同期GDP的增長。可見網絡廣告作為新的發布形式，發展非常迅速。

（三）廣告市場區域發展差異明顯

我國廣告市場存在著很大的區域性差距，根據國家工商行政管理總局頒布的監測報告顯示，北京、上海、廣東、江蘇和浙江是我國廣告市場的大戶，營業額超過100億元的為5個。2010年，北京市廣告經營額達到494.06億元，上海為378.08億元，廣東省為252.6億元，它們的廣告違法率不到1%。而西部等地區的廣告市場很小，寧夏為5.2億元，甘肅、海南、西藏和青海的廣告市場都不到5億元，廣告違法率卻高達40%以上［2］。

從圖2可以看出，地區間廣告市場發展水平差異很大。部分發達省市的廣告市場發展的有聲有色，設計制作水平先進，廣告發布形式多樣，強勢媒體的社會地位和發布品牌得到社會認可，廣告主不惜重金爭購廣告段位，優秀人才也蜂擁而至。與之形成鮮明對比的是，在經濟欠發達地區如西北、西南、東北等，廣告制作時有粗制濫造現象，發布形式老套單一，發布媒介依然沿用著陳舊過時的“跑廣告、拉廣告”的運營模式，有的廣告發布單位甚至為了維系單位的正常運轉開銷，對虛假違法廣告來者不懼，照單全收。這種鮮明的反差，短時間內很難會有實質性的改變。

（四）廣告國際化程度更加深入

中國已經融入世界經濟主流，中國與世界已經成了“你中有我，我中有你”的動態系統，中國廣告市場大門也漸向世界敞開，國際化的廣度和深度日漸加強。越來越多的中國廣告商走向世界，汲取靈感和新的機遇，也有越來越多的世界大廣告集團，港、澳、臺廣告公司走進內陸，各種力量相互競爭、相互博弈、相互發展的局面已經形成。

（五）大部制改革效應逐漸擴大

2008年，為了進一步提高行政效率，解決行政機構重疊交叉的問題，明確權責和職能，我國進行了大部制改革。大部制改革推行以來，我國從中央到地方的行政機構設置都進行了調整，國務院新組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。隨著國務院第一批46個部門“三定方案”（即確定職能、機構與編制）的發布實施，地方政府“大部制”改革陸續行動起來，包括廣告監管的各個機構、單位。

（六）網絡廣告發展出現的問題亟待解決

網絡廣告以網絡媒介作為傳播手段，由于載體的特殊性，虛假廣告、惡性競爭、強行發布等違法行為大量出現。

1．廣告內容違法。有的網站發布法律、法規、條例禁止或者限制發布的商品、服務廣告，把在常規媒體不能發布的廣告在網絡上發布。

2．廣告內容虛假。在網絡廣告中，虛假廣告是廣告發布者經常采用的手段。這種違法行為不僅比例大，而且影響壞，引人誤解，欺詐消費者。還有不法網站的廣告充滿著“陷阱”，讓消費者上當受騙。

3．廣告經營中不正當競爭。其主要表現形式有以下四種：一是通過網絡銷售仿冒知名商品特有的名稱、包裝的商品、假冒他人注冊商標的商品、冒用他人企業名稱的商品以及具有虛假表示的商品；二是利用網絡對商品的質量、性能、產地、生產者等引人誤解的虛假宣傳；三是網絡交易中的欺騙性銷售等；四是假冒網絡域名，以混淆視聽，從而造成不正當競爭行為。

二、廣告監管的現狀

（一）市場行為方面

改革開放促進了廣告市場的蓬勃發展，廣告的設計、制作的科技含量越來越高，創意、理念越來越前衛，發布形式越來越多樣，廣告效應、影響力越來越大。自2005年開始，在國務院的統一下，全國各地統一行動，開展了有目標、有計劃、有步驟、有時限的廣告市場整治行動。經過幾年來廣告市場的整治，廣告市場得到了有效凈化，全國廣告市場的違法率呈現逐年下降態勢，政府部門對廣告整治投入的人力、物力、財力也在逐年加大。

但是，無論是電視、報刊等傳統媒體，還是手機廣告、車載廣告等新興媒體，虛假違法廣告依舊大量存在，格調低俗、制作粗糙的“非主流”廣告模糊著人們視線。在省級衛視、市級有線、其它內外部頻道都不難看到那些占用時間長、影響觀看節目連貫性、滾動于屏幕下方非常礙眼的廣告出現，大肆推薦虛假的醫療機構、藥品、教育產品、化妝品、保健品等，嚴重損害了消費者的合法權益。然而，僅以電視廣告為例，亞洲其它國家和地區都有嚴格的規定（如表1所示），一方面限制廣告時長，一方面嚴格界定廣告的內容和特征。廣電總局也曾在這些方面對廣告播出平臺提出要求，但并未收到理想的效果，除衛視黃金時間外，其它頻道的問題依舊存在。

（二）法律法規層面

截止至2009年年末，我國現行的廣告監管法律、法規、規章、規范性文件共有250余件，主要的法律、法規有《中華人民共和國廣告法》、《廣告管理條例》、《廣告管理條例實施細則》、《醫療廣告管理辦法》、《戶外廣告登記管理規定》、《印刷品廣告管理辦法》、《煙草廣告管理暫行辦法》、《藥品廣告審查發布標準》、《醫療器械廣告審查標準》等［3］。其中，《中華人民共和國廣告法》是廣告監管法律體系中的上位法，是所有廣告監管法律、法規、規章、規范性文件制定的基準。但是，隨著經濟社會的不斷發展，廣告監管所面臨的新環境下，新的法規要出臺，原有的法規也需要進一步的修改與完善，尤其是與網絡發展相適應的相關法律，例如對域名的保護的法律需要進一步完善。

（三）監管機構設置

按照國家工商行政管理總局“三定方案”（即“大部制”機構改革中，確定職能、機構與編制的方案）的規定，縣級以上工商行政管理機關是廣告的直接監管機關，對虛假違法廣告具有監管處罰、責令停止發布權（政府對廣告監管具體機構設置情況見圖3）。除工商行政管理機關外，還有一些職能部門對廣告內容具有前置審核、審批的職權，這些職能部門有衛生行政管理部門、食品藥品監督管理部門、教育主管機關、勞動主管機關、建設主管機關、農業主管機關、通信主管機關等。另外，對廣告發布單位具有行業指導職能的機關有廣播、電影、電視主管部門和新聞出版部門等。

（四）市場監管執行

近年來，全國各級工商行政管理機關廣告監管部門認真貫徹落實科學發展觀，以積極推進廣告監督管理工作制度化、規范化、程序化、法治化建設為抓手，突出重點抓整治，立足規范抓監管，積極應對重大、突發事件，為維護良好的廣告市場秩序，推動廣告業平穩健康發展，保障社會穩定做出了積極的貢獻。相關部門采取積極措施，強化廣告監管行為，規范媒體廣告發布行為。廣告違法案件數量連續下降，廣告市場秩序有所好轉。

各級工商管理機構會同有關部門，將媒體廣告發布前審查作為規范重點，指導和督促媒體強化廣告審查把關責任，履行法定審查義務，加強自律與管理。同時，及時制止和查處媒體廣告違法行為，對違法率居高不下或發布影響市場秩序和社會穩定等性質惡劣、情節嚴重違法廣告的媒體，依法采取警示告誡、限期整改、暫停廣告業務、取消廣告經營許可等行政監管和處罰措施，切實規范媒體廣告發布行為。山東省工商局聯合省文明辦等單位在媒體行業開展“講誠信、打虛假、促自律”活動，正面引導媒體單位增強自律意識；浙江省工商局針對電視直銷違法廣告直線上升趨勢，召開電視購物違法廣告監測通報會，責令媒體停止發布電視購物違法廣告，開展自查自糾，有效地規范了電視購物市場行為。

三、廣告監管的問題及成因

我國在廣告監管方面做了很多努力，也取得了一定的成績。但是，隨著經濟持續發展，國際化程度進一步提高，信息技術、網絡技術水平不斷提升，廣告監管也面臨了更多的挑戰，依然存在著不少問題。

（一）法律法規有待完善

在《中華人民共和國廣告法》的框架下，盡管有眾多門類齊全的法律體系相輔助，但總的來看，相關執法部門在依照其進行執法過程中，法落后于實際的情況十分普遍，部分法條甚至嚴重滯后于現實，給執法者造成很大困難，特別是對新興廣告的監管十分吃力。對諸如網絡廣告等新興廣告的監管依然沿用著20世紀80-90年代的法律法規，明顯不合時宜。例如網絡廣告它具有傳播廣、發布快、發布手段機動性大等特點，使得對網絡廣告的監管困難重重。中央電視臺曾在2009年和2010年兩度專題曝光了違法網絡廣告及網絡廣告聯盟的非法利益鏈條，工商、工信、通信等多部門多次聯手予以整治，但沒有相關法律法規的強力支撐，對網絡廣告等新興廣告發布形式的監管依然屬于真空或半真空狀態。

（二）懲戒力度需要加大

按照《中華人民共和國廣告法》的規定，對違法廣告發布活動參與者最高的懲罰手段是沒收違法所得，并處以廣告費5倍的罰款［4］。由于廣告行業的特點，極易出現廣告商只要通過轟炸式的宣傳手段達到了其預期的宣傳效果，產品及其服務的銷量足以給廣告主帶來巨大的經濟效益。在這種情況下，5倍于廣告費的罰款很難撼動廣告商的收益，即違法所得遠高于違法成本，違法者根本不在乎行政機關的處罰。

（三）監管機構之間需要協調

工商行政管理部門是廣告行業的直接監管機關，但由于一些特殊廣告的前置審批權不在工商行政管理部門，導致其工作只能是一種發現問題、解決問題的事后監管模式。而少數前置審批權的部門，或多或少也存在著“批完了事，從此不聞不問”的現象，各部門之間配合缺少默契，更沒有關鍵的部門、關鍵的人能指揮、控制、協調監管工作，監管部門難以形成合力。

（四）媒體身份不夠明確

無論是傳統媒介還是新興媒體，只要涉足廣告宣傳發布，就屬于市場行為，廣告商要對發布的廣告負責，一旦廣告涉嫌違法、虛假，就應該受到嚴厲的懲處。但是，由于國情所限，我國媒體身兼數職，一方面作為政府的宣傳工具，具有政府性的一面；另一方面，由于沒有財政的撥款，媒體需要參與正常的市場競爭，自負盈虧，它又具有企業的一面。這種政企不分的體制，必然會導致媒體為了保證自身運轉及發展，對一些設計粗劣、內容虛假的廣告睜一只眼閉一只眼。

（五）行業自律不夠完備

1．同行之間惡性競爭。同一個城市（特別是省會城市）的電視、廣播、報紙等各類媒體往往多達幾十個，都在爭搶有限的廣告市場資源，“狼多肉少”的競爭局面在所難免，直接導致了媒體與媒體之間、頻道與頻道之間瓜分同一塊蛋糕。這就間接的造成了不擇手段的競爭，降低了本地區廣告市場的整體形象，同時也為虛假違法廣告提供了生長的土壤。

2．從業人員素質參差不齊。廣告行業的從業門檻，缺乏統一要求和監管，再加上一部分單位或個人利欲熏心、不擇手段，導致社會很多人對廣告行業缺少信任，主要原因還是從業人員素質參差不齊，價值觀不統一，不愿意在行業長遠健康發展中求得個人成長。

四、解決廣告監管問題的對策

（一）適應經濟發展，完善法律法規

在市場經濟條件下，良好的市場秩序，有賴于完善的法律法規。因此，建立廣告長效監管機制，歸根結底要依靠廣告法律法規的完善。我國《廣告法》頒布于1994年，隨著市場經濟的發展，必然出現一些新事物、新問題、新矛盾，而且隨著我國經濟的發展已經融入世界經濟，國際化程度的逐漸深入，《廣告法》也應與國際并軌。如對比較性廣告我國的規定與其他大多數國家規定不一致，我國的《廣告法》禁止比較廣告，國際大多數國家允許比較性廣告；再如隨著互聯網普及，廣告監管模式發生巨大變化，等等。所有這些要求我們要盡快加快立法步伐，完善廣告法律體系，以避免法律監管出現“真空地帶”。

（二）完善監管模式，建立聯動機制

廣告監管是一項需要多方協作的綜合性工作，涉及到的單位較多，有工商、衛生、廣電、新聞等多個部門，僅依靠工商行政管理部門一家難以實現良好的監管效果。因此，廣告活動的規范，離不開相關各職能部門間的有力協同。如對醫療廣告監管，衛生、藥監部門要嚴格事先審批，工商行政管理部門要嚴格監督，新聞部門要嚴格把好廣告發布關，各監管部門信息共享，對于超出審批范圍發布廣告的，及時提請藥監、衛生部門撤銷其廣告文號或暫停其新文號。對于未經審批擅自發布的及時提請工商行政管理部門依法查處。對發布嚴重虛假違法廣告或虛假違法廣告屢禁不止的廣告商，工商行政管理機關要停止其廣告發布。衛生、食品、藥品監督部門要對其生產、經營、服務行為和資格加以限制，直至清除出市場。因此，要綜合運用法律、行政經濟手段，對廣告策劃、制作、發布全過程實行全方位治理。要在傳統監管模式基礎上進行創新，建立長效聯動的新的監管模式。該模式中包含事前防范機制、監督共享機制、多方協作機制、內部控制機制四個相互作用的要素環節（如圖4所示），先通過事前防范機制將可能出現、早出現的問題置于控制并著手解決的狀態。如控制成功，環境本身仍處于健康的內部控制系統中，如控制失敗，則需要進入監督共享機制，如繼續失敗，則需要通過社會多方協作，和持續的內部控制，最終保持系統環境健康運轉。

1．事前防范機制。將已有先例的、未有先例的以及隨時代應運而生的各種可能出現的情況全部納入預警防范機制，提取關鍵詞，編入監測系統的過濾程序，最大程度的扼殺不利因素。同時要突出分級監測、屬地監測、責權掛鉤三項原則，緊緊抓住廣播、電視、報紙、網絡等主要媒體監測重點，發揮遠程廣告監測網絡的功能，從而達到降低廣告違法率、規范廣告行業行為的預期。

2．監督共享機制。在行業內建立健全廣告媒體單位聯動制度，對于任何一家單位日常監測到的、各單位已經通報的違法廣告及時以共享方式反饋給媒體，責令改正。這樣，既最大限度地減少了違法廣告的社會危害，又確保了廣告媒體的經濟效益，同時也消除了廣告媒體對監管部門的抵觸情緒，實現了廣告經營效益、社會影響和工商監管職能到位的有機統一。

3．強化對口監管，多方協作機制。在建立健全違法廣告通報制度的前提下，根據各層級監管部門的廣告監測月報、綜合電子網絡系統廣告監測情況，每月定期向政府宣傳部門、主要廣告媒體、違法廣告專項整治辦公室等有關單位通報區域違法違規廣告情況，促進宣傳部門和行業主管部門對廣告媒體的對口監管，對遏制虛假違法廣告發揮重要作用。

4．內部控制機制。建立全行業、各相關單位的廣告審查員制度，督促指導廣告媒體建立健全重點類別廣告發布檔案，依法規范媒體廣告發布行為，進一步規范廣告經營主體資格和經營行為，推進廣告發布內控機制的建立和落實。

（三）突破體制束縛，促進媒體改革

大力推進舊有媒體體制機制改革。譬如，要求媒體成立獨立的法人公司專門經營媒體的廣告，媒體作為出賣資源的一方與該公司簽約。媒體在簽訂了“資源租賃協議”后，不但可以在經濟收入上有了固定的保障，還可以將更多的精力投到自身的節目、品牌建設上［5］。更重要的一點是，媒體在理順了體制障礙之后，不用再受廣告經營額的牽制，可以義正詞嚴的對違法廣告說“不”。

（四）嚴懲違法行為，建立廣告信用體系

有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，是規范行業發展、建設誠信和諧發展環境的基礎。對制作、發布違法違規廣告的單位和個人，要在經濟上實行重罰，絕不手軟，使失信者付出沉重的代價。對嚴重失信的媒介，有案必查，有查必果，從重治理。對重大案件，定期向全社會曝光，對于發布嚴重虛假違法廣告或虛假違法廣告率居高不下的新聞媒體，由工商行政管理機關報送宣傳部門、監察部門，對相關責任人和負責人進行責任追究。

監管機構要建立廣告信用考評體系。在與單位信用、個人信用掛鉤的情況下，在行業內部掀起加強自律，鄙視失信的良好風尚［6］。引導行業組織建立行業內部的懲治失信、鼓勵誠信的機制，將誠信建設納入制度建設的軌道，以行業組織的名義定期公布廣告經營單位的信用評估情況，使守信者道路暢通，失信者寸步難行［7］。 增強法律和信用的威懾力，提高廣告行業及從業人員的自律性，形成全社會共同抵抗失信廣告行為的良好氛圍。

（五）利用先進技術，實現廣告監管科學化

要充分發揮信息化引領行業發展的作用，不斷推動行業硬件及軟實力的升級。有必要實行全天候無遺漏監管，可針對廣告發布的情況，利用GPRS定位、遙感、遠程遙控等功能的電子監測系統實施24小時監測，既能解決靠人工無法隨時監控、全天候監管廣告的實際困難，又能實現廣告監管“全時段、全方位、全記錄”的實時監控。同時，按季度形成廣告監測分析報告，查找問題，分析原因，提出建議，明確整治的重點和方向，進而成為新環境下完善廣告監管行為的重要硬件。

（六）加強區域交流，促進廣告協調發展

在全國范圍內的廣告發展，存在區域間的不均衡現象，這與區域的歷史、經濟、人文有關，與區域間互動不暢、交流貧乏有關。要促進區域間廣告行業的經常性溝通與交流，發達地區可以在欠發達地區尋找機會，欠發達地區可以向發達地區學習經驗。同時，廣告監管機構、政府相關部門要提供協助，為之創造溝通交流的平臺。最終形成廣告行業行為更加規范、更加和諧發展的新局面。

（七）發揮協會作用，規范廣告市場行為

我國廣告協會是事業單位編制，帶有一定的政府色彩，并且這種體制在短時間之內不會改變。但只要定位準確，一樣可以發揮出協會“抓自律、促發展”的效能。廣告協會應在工作中從指導、協調、服務、監督等方面入手，提高廣告從業人員素質，建立行業人才數據庫，推動廣告業與工商企業的交流合作，使之成為行業企業向政府進言獻策的窗口、政府向行業企業傳達監管信息的橋梁，從而達到廣告企業道德自律意識的自我養成［8］。

（八）提高人員素質，促進行業健康發展

隨著廣告業的繁榮發展，從事廣告行業的人員數量也快速增長，截至2010年底，全國廣告從業人員已達148萬人。廣告從業人員的素質直接影響行業自律的規范程度，因此，工商行政等政府管理部門、廣告行業協會等第三方組織、職業培訓學校應該聯合加強對從業人員專業素養、職業道德的培訓，提高行業準入門檻，強化考核機制和持續的學習機制，共同打造負責任、守規范、講原則、愿提升的行業環境。

五、結語

隨著科學技術的迅速發展，廣告作為傳遞信息的主要載體，已經滲入到人們的生活，并越來越多的影響著人們的日常行為。我國的廣告業起步較晚，必然會經歷從小到大，從弱到強的漫長過程，這個過程中必然會有很多意料中、意料外的問題出現。新的發展背景下，我國在法律政策、管理體制、監管模式、技術條件、人文環境、社會力量等方面還需要努力完善。廣告監管是一項綜合性系統工程，需要全社會一起努力，為廣告行業健康有序的發展建言獻策。

參考文獻：

［1］ 中國廣告協會.中國廣告年鑒2008［M］．北京：新華出版社，2008.

［2］ 國家工商總局辦公廳統計處.2008年全國廣告監督管理基本情況［R］．2009.

［3］ 陳柳裕，唐明良.廣告監管中的法與理［M］．北京：社會科學文獻出版社，2009.

［4］ 劉凡.中國廣告的監管、發展與社會責任［J］．中國工商管理研究，2008(1)

［5］ 注重效能優化提高廣告監管工作的有效性［J］．工商行政管理，2010(10).

［6］ 龔恒超.狠抓五大體系建設打造廣告監測綜合平臺［J］．中國工商管理研究，2009(11).

［7］ 崔明太.廣告監管的自律與他律［J］．中國工商管理研究，2005(10).

［8］ 楊擁軍，毛江平，毛覺.建立管理、監測互動的廣告監管體系［J］．工商行政管理，2003(7).

［9］ 金鑫.網絡廣告監管的思考［J］．合作經濟與科技，2010（2）.

Supervision of Advertising Research Based on Environmental Changes

ZHONG Shi1，LIU Dan2

(1.College of Administration， Jilin University，Changchun 130012，China;

2.College of Media and Communications Sciences， Northeast Normal University，

Changchun 130024，China）

Abstract:With the development of market economy， advertising plays a more and more important role on the promotion of products， guiding consumption， spreading advanced culture， and promoting economic development. However， nonstandard adversing behavior still exists in the advertisement market， and even violations occur from time to time. In the environment of informationization， regionalization and internationalization， new forms of advertising emerge in an endless stream，and the advertising industry is facing development status of both opportunities and challenges. The new environment of advertising industry development brings advantage for the supervision of advertising， and also poses grim challenge.

Key words:advertising; supervision; problems; countermeasures

（責任編輯：石樹文）